Бюрократия (Вureaucracy) - это. Основные модели бюрократии

В политической науке дискуссионным остается вопрос об отношении бюрократии к политике. В идеальной модели, созданной Вебером, бюрократический аппарат лишь исполнитель принятых политических решений. Однако моделей взаимоотношений может быть несколько. Б. Ги и Г. Питерс выделяют пять таких моделей.

Согласно первой, государственный чиновник является лишь послушным исполнителем воли своего начальника. Такая модель является пародией на веберовское представление о бюрократическом аппарате. .

С точки зрения второй модели бюрократия и политическая элита имеют общий интерес, который заключается в сохранении и упрочении власти. Эта модель фактически воспроизврдит тезис о существовании единой властвующей элиты.

Третья модель акцентирует внимание на функциональном единстве административной и политической элит.

С позиций четвертой модели между бюрократией и политической элитой предполагается конкуренция и даже враждебность по поводу контроля над политикой и осуществления власти. Конфликт между политиками и чиновниками может иметь как явный, так и латентный характер. Предметом такого конфликта может стать борьба чиновников за сохранение статуса и привилегий своей организации.

Пятая модель исходит из положения, что над принятием политических решений довлеет бюрократия. Получая ресурсы для реализации принятых решений, бюрократия получает в свое распоряжение и рычаги влияния на избирателей и институты, представляющие их интересы. Это возможно потому, что для реализации политических интересов и достижения поставленных целей требуется определенное профессиональное мастерство, которым монопольно владеет бюрократия.

Такая постановка вопроса развеивает миф о политической нейтральности бюрократии. Бюрократия в этой модели превращается в активного актора, который участвует в процессе артикуляции интересов и их передаче представительным органам власти. Таким образом, границы между ролями политика и чиновника оказываются размытыми.

Основой такого подхода стали представления о том, что бюрократия обладает собственными интересами. Одним из первых обратил на это внимание Э. Даунс. В работе «Бюрократия изнутри» (1964) он отмечал две группы рациональных мотивов поведения чиновника: личных и альтруистических. Рациональность выступает как стремление к оптимизации издержек и прибыли. К личным интересам Даунс отнес: 1) власть внутри административного аппарата и вне его; 2) денежные доходы; 3) престиж; 4) минимизацию личных усилий и 5) безопасность как уменьшение угрозы утраты власти, доходов, престижа и комфорта. В альтруистическую мотивацию американский политолог включил: 1) лояльность министерству, ведомству, коллективу или сообществу в целом; 2) самоидентификацию с реализуемыми решениями; 3) гордость за собственные профессионализм, мастерство и достижения; 4) стремление к реализации общественных интересов.

На основе комбинации указанных мотивов: Э. Даунс выделил пять типов личности бюрократа. Первые два связаны исключительное личными интересами, три следующих - с сочетанием личных и альтруистических мотивов.

Первый тип бюрократа - это карьерист, стремящийся исключительно к увеличению власти, богатства и престижа. Для него характерно проведение реформ, укрепляющих личную власть и обеспечивающих сохранение привилегий.

Второй тип бюрократа он называет «активистом». Активист - это лицо, стремящееся повысить свой социальный статус.

Третий тип бюрократа - консерватор, желающий стабильности и сохранения статус-кво. Стремление к комфорту и спокойствию перевешивает у него стремление к увеличению власти, престижа.

Четвертый тип бюрократа ?- фанатика - связывается Даунсом со стремлением к неукоснительной реализации программ, в которых он заинтересован и которые считает необходимыми для общества.

Пятый тип бюрократа - адвокат ориентирован на увеличение власти своего ведомства ради исполнения основной своей функции - долга перед клиентами. Чиновники, относящиеся к этому типу, связывают свои успехи с лояльностью к клиенту. Этот тип ближе всего соответствует «идеальному типу» бюрократии М. Вебера.

Таблица 12.1

Перспективы молернизаиии и управления

	Инструменталистский подход	Системный подход
Общие харак тери стики	? Средняя неопределенность и риск ? Четкое разделение труда между акторами ? Требование понизить общественные расходы ? Давление рынка (прозрачность, антикоррупиионность)	? Высокая неопределенность и риск ? Сотрудничество между правительством, бизнесом, гражданским обществом ф Глобализация ф Требование доверия и предсказуемости
Основ фокус	? Снабженческие структуры ф Упор на менеджмент ? Стремление к производительности ? Подвижность/автономия ? Акцент на клиенте/потребителе ? Специализация ? Операциональная эффектив- ность/подотчетность ? Ориентация на результат ? Кратковременные перспективы ? Одноиелевые агентства ? Раздельные проблемы/программы ? Эффективность и совершенствование услуг	ф Cjovernance-структуры ф Упор на политику ф Стремление к эффективности ф Обеспечение совместной и целостной работы правительства ф Акцент на гражданах ф Интеграция, координация (горизонтальная, вертикальная) ф Макропроизводительность - воз- действие/подотчетность ф Ориентация на последствия ф Долговременные перспективы ф Многоцелевые министерства ф Межпроблемные программы ф Риск-менеджмент и усиление инноваций
Вызовы	? Низкая макропроизводительность ? Накопительная ментальность ? Недостаток координации ? Слабость механизмов управления риском	ф Недостаточная сбалансированность различных подходов/иенностей ф Способность к адаптации в условиях возникающих вызовов ф Создание новых форм сотрудничества между носителями прав

Лекция 14. Бюрократия как общественный и политический феномен

1. Понятие бюрократии

Актуальность изучения бюрократизма как обществен-ного явления обусловливается рядом факторов. Во-первых , объективной потребностью усиления организованности во всех сферах общественной жизни. Во-вторых , противоре-чием между этой объективной потребностью и связанной с ней иерархизацией общества и развитием демократии, включением населения в общественную жизнь, в поли-тическую деятельность, необходимостью нахождения рациональных отношений между управляющими и управ-ляемыми, руководителями и подчиненными. В-третьих , актуальность изучения данной проблемы в нашей стране предопределяется деформациями норм жизни многих социальных групп, необходимостью формирования граж-данского общества, правового государства, углубления и расширения самоуправленческих начал во всех сферах жизнедеятельности.

Термин «бюрократия» в буквальном смысле означает власть, господство канцелярии . Современное значение этого термина употребляется как: 1) деятельность чиновни-ков в государстве ; 2) канцелярщина, волокита , пренебреже-ние к существу дела ради соблюдения формальных правил и предписаний . В этом втором значении термин «бюрокра-тия» совпадает с термином «бюрократизм». Кроме того, существует и более общее определение бюрократии и бюро-кратизма, которые характеризуют оторванность центра, администрации от народа и которые защищают интересы правящего слоя, господствующего класса.

Бюрократия есть социально-профессиональная груп-па, обладающая специальными знаниями и подготовкой и осуществля-ющая в системе современного общества функцию управления . Все современные социальные и политические организации являются в значительной степени бюрократическими по своей природе. Бюрократия занимает управленческие должности в аппарате государственной испол-нительной власти, на предприятиях и в учреждениях государственного и частного сектора экономики. Политическую социологию прежде всего интересует не вся бюрократия, а та ее часть, которая выполняет адми-нистративные функции в системе органов государственной власти и управления .

Бюрократия — явление историческое . Ее формы меня-лись на протяжении истории в связи со сменой типов и видов общественно-экономического устройства. Зачатки бюрократии возникли уже в государствах Древнего Вос-тока, что обусловлено было обособлением сферы госу-дарственного управления . Историки отмечают наиболее развитую бюрократию в этот период в Китае . Сложные бюрократические структуры существовали в Римской империи и Византии . В Средние века в странах Западной Европы мощным бюрократическим аппаратом были пред-ставлены королевская власть и церковь . Особенно усиле-ние бюрократии произошло в период существования абсо-лютных монархий.

При Людовике XIV общее количество государственных чиновни-ков значительно превышало число офицеров и удельный вес канце-лярий в управлении всеми общественными делами стремительно рос, подчас вызывая глухое недовольство всех сословий.

В докапиталистических формациях бюрократия суще-ствовала прежде всего как форма политической организа-ции . Однако с возникновением и развитием капитализма она становится неотъемлемым свойством любой политиче-ской, экономической и социальной организации, начиная с государства и завершая управленческими структурами предприятий, фирм, политических и добровольных орга-низаций .

Особенно усиливается бюрократия и бюрокра-тизация общества в XX в ., что связано с ростом требова-ний к организации всех сфер жизни, с объективным ходом социально-экономического развития. Все это обусловило необходимость выработки общих принципов деятельно-сти организаций, включающих в себя структуру управле-ния, иерархию должностей, строгое разделение функций, правила информирования руководства, исполнительскую дисциплину. Объективная основа бюрократии, ее всеоб-щий характер предопределяется процессом управления как целенаправленным воздействием на деятельность людей, их объединений и организаций .

Становление современного общества, как точно подметил еще А. де Токвиль, повсеместно сопровождалось бурным ростом числа го-сударственных канцелярий и их служащих. Процесс «дефеодализации» общества и государства, подчеркивает П. Бурдье, означал разрыв с «естественными» связями (родством) и утверждением нового порядка воспроизводства королевской власти и бюрократии.

На смену персонифицированной власти суверена приходит власть бю-рократии. На смену системе наследования должностей приходит сис-тема назначений . В результате в обществе и государстве постепенно формируется новая группа, состоящая из тех, кто получил свое поло-жение не благодаря родственным связям, а благодаря образованию и профессиональной компетентности . Обладая такими специфическими знаниями, отвечающими новым потребностям управления ресурсами, как письмо и право, чиновники очень скоро обеспечивают себе моно-полию на наиболее типично государственные ресурсы: строгость и дисциплину в отправлении власти, здравый смысл, противостоящий эмоциональным порывам, новые модели и организационные приемы социального действия, специфический бюрократический способ мыш-ления, основанный на нормах права и правилах формальной логики, учтивость, способствующую распространению куртуазности. Одним словом, новая социальная группа сформировала свой особый рацио-нально-бюрократический габитус , который как никакой другой отве-чал требованиям формирующегося современного общества и нацио-нального государства.

Подражая высшим классам, мир канцелярий и присутственных мест стал повсеместно использовать символические знаки отличий — матер-чатые покрытия столов. У начальства они были красного цвета, у сред-него звена — зеленого, у чернорабочих канцелярии — серого, так что по этой цветовой символике сразу можно было определить статус служа-щих. В конце XVIII в. в среде физиократов к слову «бюро» прибавили весьма употребительное греческое слово «кратия»; так появилось сло-во «бюрократия », то есть правление, господство канцелярий . Традиция приписывает его авторство политэконому В. де Карнапу (хотя иногда предлагаются и другие кандидатуры, например, де Гурне ). Изобретение пришлось по душе общественному мнению, которое использовало тер-мин с негативным оттенком. Вначале это слово употреблялось только в отношении к правительственным чиновникам, но впоследствии оно стало применяться по отношению к любым большим организациям.

В России это понятие появилось после 1814 г. и сразу же вступило в конфронтацию с отечественным термином «чиновничество», возник-шим в начале XIX в. Слово «чиновник », как установил И.А. Голосенко, на древнецерковном языке означало не человека, а свод правил, по ко-торому священнослужители отправляли церковную службу . Светское использование этого термина, а также производного от него термина «чиновничество», применяемого для «обозначения всей гражданско-служащей корпорации», сложилось в первые годы правления Алек-сандра I в кругах, близких к реформатору той поры М. Сперанскому .

Но, как отмечали позднее различные исследователи, корень в обо-их словах был один, а именно — чин, то есть чинящий «дело и поря-док». Иными словами, предполагалось, что слово «чиновник» должно было означать «и деятеля, и упорядочника», администратора и закон-ника . Однако в языковой практике опять произошел сбой, в первую очередь благодаря появлению западного термина «бю-рократия». Вследствие этого в России XIX - начала XX вв. понятия «бюрократия» и «бюрократизм» стали употребляться в самых разных и несовпадающих смыслах.

Сложность и противоречивость данного явления, бюро-кратизация всех сфер жизни общества обусловили необхо-димость разработки трактовок и концепций бюрократии , получивших развитие в XIX—XX вв. Одни из современ-ных представлений бюрократии были сформулированы К.А. Сен-Симоном (1760—1825), обратившим внимание на особую роль организации в развитии общества. Он спра-ведливо полагал, что в будущем власть не будет переда-ваться по наследству. Она будет сосредоточиваться в руках тех, кто обладает специальными знаниями .

Определенный вклад в осмысление феномена бюрокра-тии внес О. Конт (1798—1856). В частности, он утверж-дал, что социология обосновывает органическую связь «порядка» и «прогресса», тем самым кладя конец спорам «анархистов», не признающих «порядка», и «ретроградов», отвергающих прогресс. Отметим также ту важную мысль, подчеркиваемую Контом, что в складывании социальных организаций немалую роль надо отводить «стихийным», «естественным» тенденциям.

Научное описание бюрократии предпринял и Г. Гегель (1770—1831). Он исходил из принципа разделения власти между государством и «гражданским обществом», положив в основу анализа предпосылку «корпораций» (замкнутых организаций).

Однако только у М. Вебера (1854—1920) проблема-тика бюрократии впервые получила глубокое обоснование. Согласно его точке зрения, бюрократическая организация характеризуется :

Ø эффективностью, достигаемой за счет строгого разде-ления функций между членами организации;

Ø строгой иерархией власти;

Ø формально установленным и четко зафиксирован-ным кодексом правил, обеспечивающим единообразие управленческой деятельности;

Ø безличностью административной деятельности и эмоциональной нейтральностью отношений, складываю-щихся между функционерами организаций.

Превращение политики в профессию , в особое «предприятие», которому требуются навыки в борьбе за власть и знание ее методов, созданных современной партийной системой, как считал М. Вебер, обусловило разделение общественных функционеров на две категории: «политических чиновников» и чиновников-специалистов. Первые являются репрезентантами политической власти, представляют ее политические масштабы. Они в любой момент могут быть произвольно перемещены, уволены или «направлены» на другое место работы. Вторые осуществляют «общее внутреннее управление», обеспечивают обществу удовлетворение обыденных рутинных потребностей в управлении, решают чисто технические задачи и сохраняют легитимный порядок существующих отношений господства. Поэтому на практике нередко чиновник-специалист является более могущественным, чем «политический чиновник», поскольку обладает большей компетентностью, влиянием, устойчивостью положения .

У Вебера было и есть немало последователей. Среди них Бендикс, Гоулднер, Крозье, С.М. Липсет, Р. Мертон, Ф. Селзник и др. Главное внимание в исследовании бюро-кратии они уделяли анализу функций и структур бюрокра-тической организации, рассматривали бюрократизацию как процесс, характеризующийся «рациональностью », которая внутренне присуща капиталистическому обществу.

В целом, поддерживая идеи М. Вебера, его последова-тели внесли определенные уточнения в его концепцию, но постепенно стали отходить от «рациональной» модели бюрократии. В их работах заметен переход к более реа-листической модели, представляющей бюрократию как «естественную систему», которая включает в себя наряду с рациональными моментами и иррациональные, наряду с эмоционально-нейтральными и личностные моменты («человеческие отношения») и т.д. Так, Р. Майкелсон, Ф. Селзник, Р. Мертон применили к анализу понятия бюрократии понятие дисфункции. В частности, Мертоном подмечена была такая наиболее распространенная дисфункция бюрократической организации, как перене-сение ее функционерами акцента с целей организации на средства, в результате чего сами средства (иерархизация власти, строгая дисциплина, неукоснительное сле-дование правилам, инструкциям и т.д.) превращается в самоцель.

В теориях бюрократизации одним из важнейших явля-ется вопрос об узаконении (легитимации) власти. Так, рассматривая проблему видов власти, Гоулднер различает два типа бюрократии — представительную (опирающуюся, в частности, на знание и умение) и авторитарную (при-меняющую для упрочения своей власти различные санк-ции). Заслуживает быть отмеченной работа американского социолога Ч.Р. Миллса о «властвующей элите» как союзе промышленной, политической и военно-бюрократической элит .

В ряде работ проблемы бюрократизации исследо-вал Д. Белл , писавший, в частности, о чиновничьем мире и «меритократии » — просвещенных специалистах-интеллектуалах постиндустриального общества .

Проблемы бюрократии занимают большое место и в оте-чественной науке . Правда, при этом бюрократия рассма-тривается преимущественно с негативной позиции, как бюрократизация . Показательно, что долгие годы в совет-ском обществе господствовала точка зрения, согласно которой бюрократия может существовать только при капи-тализме — в условиях частной формы собственности, экс-плуатации человека человеком, классовых антагонизмов. Тезис об отсутствии бюрократии при социализме практи-чески не подвергался сомнению. Речь шла лишь об оста-точных проявлениях бюрократизма как о стиле, способах управления, присущих лишь отдельным руководителям или отдельным органам исполнительной власти. При этом анализ реальной жизни подменялся высказываниями клас-сиков марксизма-ленинизма.

Это и предопределило то обстоятельство, что в отече-ственной литературе серьезных исследований по данному вопросу не проводилось, проблемы бюрократии не значи-лись в планах научно-исследовательских работ ни в одном из ведущих НИИ обществоведческого профиля.

Дефицит научных исследований отчасти восполнялся средствами массовой информации, нередко описывающими конкретные факты бюрократизации или анализирующими конфликтные ситуации в функционировании управлен-ческих структур. Только под влиянием общественных потребностей, изменений в жизни страны со второй поло-вины 1980-х гг. стали появляться работы экономистов, юристов, историков, философов, социологов и психологов (В.К. Борисов, А.В. Бузгалин, А.И. Колганов, Б.П. Курашвили, Ю.А. Левада, Р.И. Хасбулатов, А.Г. Худокормов и др.), посвященные бюрократизму в условиях советского общества.

В современной науке есть несколько подходов в интерпретации данного понятия.

В XIX веке термин «бюрократия» обычно употреблялся для обо-значения особого типа политической системы. Он обозначал систе-му, в которой министерские посты занимались профессиональными чиновниками, как правило, ответственными перед наследственным монархом . Бюрократия при этом противопоставлялась, с одной сто-роны, системе феодального правления, основанной на персонифи-цированной власти группы людей, окружающих суверена, с другой, системе представительного правления, то есть правления выборных политиков, подотчетных законодательному собранию или парламен-ту. Так, например, Дж. Ст. Милль в своей классической работе «Раз-мышления о представительном правлении» рассматривал бюрократию как единственную серьезную альтернативу представительной системе и дал оценку преимуществ и недостатков обеих. В XX в. бюрократи-ческое правление может с такой же вероятностью быть признаком во-енной диктатуры или однопартийного режима, как и наследственной монархии, но контраст с парламентской демократией все еще приме-няется в политологии при сравнении отличительных черт различных политических систем.

Второй вариант использования этого понятия относится к социо-логии организаций и ведет свое происхождение из работ Макса Вебера . Для Вебера бюрократия означала не форму правления, а систему администрации, осуществляемой на постоянной основе специально подготовленными профессионалами в соответствии с предписанными правилами . Вебер отмечал, что бюрократические организации сущест-вовали и в больших традиционных обществах, например, в император-ском Китае. Одним из основных типов бюрократии в традиционном обществе была армия. Однако только в современном обществе бюро-кратия развилась в полной мере и присутствует почти во всех его сфе-рах.

Вебер указывал, что этот тип управления, хотя он возник в таких бюрократических государствах, как Пруссия, становился все более преобладающим во всех политических системах и, более того, во всех организациях, в которых управление осуществлялось в крупном мас-штабе: на промышленных предприятиях, в профсоюзах, в политических партиях и т. д. Это очень широкое понятие бюрократии как професси-онального управления заключает в себе двойной контраст: во-первых, между управлением и выработкой политического курса, являющейся прерогативой той ассоциации, которая использует бюрократию и ко-торой последняя подчинена в правовом отношении; во-вторых, между современными методами управления и традиционными, которые не являлись специализированными. Это понятие относится к социологии организаций, задачей которой выступает изучение наиболее общих характеристик и типов организаций в современном обществе.

Третий подход использования термина «бюрократия» характерен для теории государственного управления. В этой дисциплине бюро-кратия означает управление государственным сектором в противопо-ложность управлению в частных организациях . Цель такого проти-вопоставления состоит в том, чтобы выявить различия между этими двумя сферами и подчеркнуть качественно иной характер системы государственного управления, включая обязательность ее решений, ее особое отношение к закону, заботу об общественных, а не частных интересах, подотчетность ее деятельности общественному контролю и т. д. С точки зрения этой дисциплины, то, что отличает различные типы профессионального управления, более существенно, чем то, что является общим между ними.

Четвертый вариант применения понятия «бюрократия» присутс-твует в политической экономии. На первый взгляд, он не отличается от предшествующего, в значительной степени совпадая с ним. Но, как предполагает само название этой дисциплины, она разделяет орга-низации в экономических терминах в соответствии с источниками их дохода . С этой точки зрения бюрократия определяется как нерыноч-ная организация, которая финансируется за счет субсидий, в отличие от организации, финансируемой благодаря продаже своей продукции на рынке . Хотя большинство подобных организаций являются государ-ственными, некоторые из них не относятся к сфере государственного управления (например, церкви, благотворительные фонды, доброволь-ные объединения), тогда как, с другой стороны, некоторые принадле-жащие государству предприятия продают свою продукцию на рынке и, следовательно, в прямом смысле не являются «бюрократиями». Цель такого определения бюрократии состоит в том, чтобы подчеркнуть, что характер и образ действия организации изменяется в зависимости от метода ее финансирования и экономического окружения, в кото-ром она функционирует.

2. Теории бюрократии М. Вебера

Развитие бюрократии , согласно Веберу, было неразрывно связано с развитием государства и капиталистической экономики , админист-ративные потребности которых не могли удовлетворяться традицион-ными средствами. Этот процесс был также тесно связан с другим ти-пично современным процессом — распространением демократизации в смысле уравнивания традиционных статусных различий . Такое урав-нивание было лишь относительным, поскольку для бюрократической карьеры требовалось определенное образование. Но движение в сто-рону демократизации означало, что управление не могло больше оста-ваться привилегией традиционных социальных групп . А расширение гражданских прав, в свою очередь, требовало одинакового отношения со стороны административных органов ко всем лицам.

Основным источником, в котором представлена теория бюрократии Вебера, служит его фундаментальный труд «Хозяйство и общество». Для рассмотрения проблемы власти бюрократии важное значение име-ют также статьи Вебера «Политика как призвание и профессия», «Пар-ламент и правительство в преобразованной Германии» . В этой статье и в некоторых других своих работах Вебер описывает систему государс-твенного управления, существовавшую в Германии в начале XX века. Со-гласно Веберу, распространение бюрократии в современном обществе неизбежно. Ее развитие есть единственный способ справиться с адми-нистративными требованиями крупномасштабных социальных систем . В то же время он считал, что бюрократии присущи крупные недостат-ки, оказывающие серьезное влияние на природу общественной жизни. Сила бюрократии в наличии у нее специального образования и компе-тентности. «Бюрократическое управление, — писал Вебер, — означает господство посредством знания - и в этом состоит его специфически рациональный характер».

В своем определении бюрократии Вебер стремился выделить чер-ты, общие для всех современных административных систем . Он указал десять таких черт:

1) чиновники лично свободны и подчинены власти только в том, что касается их безличных должностных обязанностей;

2) они организованы в четко установленную иерархию должностей;

3) каждая должность обладает строго определенной сферой пол-номочий;

4) чиновник занимает должность на основе добровольного дого-ворного соглашения;

5) кандидаты отбираются на основании их специальной квалифи-кации и при этом назначаются на должность, а не избираются;

6) вознаграждением служит постоянное денежное жалование, как правило, с правом на пенсию;

7) должность рассматривается как единственный или, по крайней мере, основной род занятий занимающего ее лица;

8) существует система служебного продвижения в соответствии со старшинством или заслугами;

9) чиновник отделен от владения средствами управления и не при-сваивает свою должность;

10) он подчинен в своей деятельности жесткой и систематической дисциплине и контролю.

Но для удобства они могут быть сведены к четырем главным призна-кам . Бюрократическое управление, согласно Веберу, отличают:

1) иерар-хия власти — каждый чиновник имеет четко определенную сферу пол-номочий в иерархической структуре и подотчетен в своих действиях вышестоящему начальству, таким образом, бюрократия имеет вид пи-рамиды, в которой положение, означающее высшую власть, соответ-ствует вершине;

2) последовательность действий — должность является основным видом деятельности, дающим регулярное жалованье и пер-спективу регулярного повышения по службе;

3) безличность — работа производится в соответствии с установленными правилами, которые исключают произвол или фаворитизм, а обо всех действиях дается письменный отчет;

4) специальные знания — чиновники отбираются на основе способностей, получают необходимую подготовку и конт-ролируют доступ к служебной информации.

В совокупности все эти черты образуют критерии, которым долж-на отвечать система управления, чтобы ее можно было назвать «бю-рократической».

Вторая сторона веберовской концепции заключалась в том, что бю-рократия рассматривалась как особая статусная группа со специфи-ческими взглядами и ценностными ориентациями, которая стремилась к тому же к обладанию властью в обществе . Как пишет Д. Битэм: «Бюро-кратия — это не просто технический инструмент; она также и социаль-ная сила со своими собственными взглядами и ценностями, и в качестве таковой она вызывает социальные последствия, выходящие за пределы ее технических достижений. Как обладающая властью группа она спо-собна влиять на цели политической системы; в качестве статусного слоя она оказывает более неосознанное воздействие на цели всего общества».

С точки зрения Вебера, современная бюрократия, подобно чинов-ничеству прошлых эпох, образует особую статусную группу, занима-ющую привилегированное положение в обществе . Этому нисколько не противоречит тот факт, что бюрократия подчине-на в своей деятельности централизованному контролю и дисциплине . «Осознание чиновником своего высокого статуса, — пишет Вебер, — не только совместимо с его готовностью подчиняться вышестоящим, но и исполняет функцию компенсации, позволяя ему сохранять само-уважение».

Статусные группы отличает особый образ жизни , в котором нахо-дит отражение социальный престиж их членов. В большинстве случаев статусные группы стремятся к монополизации тех или иных матери-альных либо культурных ценностей, а также к ограничению доступа в свои ряды. Как отмечал Вебер, установление разного рода ограниче-ний на допуск в ряды чиновников особенно характерно для патримо-ниальных бюрократий, но эта тенденция не исчезает и в современных административных структурах.

Совокупность взглядов и ценностей, отличающих современное чи-новничество, Вебер называл «кодексом чести». Как указывает Д. Би-тэм, помимо чувства служебного долга такой кодекс подразумевал веру чиновников в свою высшую компетентность . Кроме того, для них была характерна гордость своей беспристрастностью, внепартийностью, истинным пониманием национальных интересов.

В своем анализе бюрократии Вебер проводил четкую границу меж-ду управленческим персоналом и той ассоциацией или корпоративной группой, которая его использует . Корпоративная группа представляет собой добровольное или принудительное объединение людей (от го-сударства до профсоюза, фирмы, политической партии, университе-та и т. д.), которое избирает руководящий орган для управления его делами. Руководящий орган, в свою очередь, использует управленче-ский персонал, чтобы проводить в жизнь свои решения. Если аппарат управления отвечает такому критерию, он будет называться бюро-кратией. Поэтому важно проводить различие между бюрократией и руководящим органом, который ее использует. Представители обеих структур существенно отличаются по характеру своих должностей, функций и ответственности. Члены руководящего органа, как прави-ло, избираются и могут работать не на постоянной основе ; их функци-ей выступает выработка наиболее общей программы действий и правил организации, а также решение вопросов финансирования; они несут ответственность перед всей организацией (избирателями, акционера-ми, членами и т. д.). Напротив, бюрократы всегда назначаются выше-стоящей инстанцией, перед которой они и отвечают за осуществление политики и использование финансовых средств . Хотя такое разграни-чение на практике может оказаться размытым, в принципе оно имеет важное значение.

Если в верхних эшелонах организации различие между бюрокра-тами и «начальниками» или «лидерами» довольно-таки явное, то про-ведение нижней границы бюрократии более проблематично. Согласно Веберу, существенной характеристикой бюрократа является осущест-вление власти в канцелярии . Промышленные рабочие не обладают властью и не работают в канцелярии. Секретари и машинистки заняты канцелярской работой, которая имеет важное значение для деятель-ности бюрократической организации. Но они не осуществляют власть; они являются «канцелярскими служащими», а не «чиновниками». С другой стороны, многие служащие правительственных агентств, стоящие на низших ступенях иерархии, обладают властью над своими клиентами (работники службы социального обеспечения, таможен-ные чиновники и т. д.). Исключение их из рядов бюрократии носило бы парадоксальный характер. Тем самым граница бюрократии не мо-жет быть просто проведена над непосредственными исполнителями , как предлагалось сделать ранее. Эта граница зависит от природы ор-ганизации . В частной промышленности бюрократия будет совпадать с управленческим персоналом; в правительственном учреждении она может охватывать более широкий круг лиц.

Вебер полагал, что определяющие характеристики бюрократии выступали необходимым условием организационной эффективности ; в результате его модель оказывалась также и нормативной. Он писал: «Как показывает опыт, чисто бюрократический тип управленческой организации способен, с чисто технической точки зрения, достичь наивысшей степени эффективности <...> и превосходит любую иную форму по своей точности, стабильности, дисциплине и надежности». А в другом месте он утверждал: «Полностью раз-витый бюрократический механизм находится в таком же отношении к другим формам организации, как машина к немеханическим способам производства».

Понятие бюрократии как типично современного института полу-чило свое наиболее последовательное воплощение в веберовской кон-цепции рационализации, в которой были выделены черты, отличавшие современные общества от традиционных . Применительно к бюрократии эта концепция означала не просто административную эффективность, но подразумевала наличие черт, являвшихся неотъемлемой прина-длежностью современного общества. То, что бюрократическая власть основывалась на четко сформулированных правилах, определявших критерии назначения на должность и пределы должностных полномо-чий, было отличительным признаком власти в современном обществе, в противоположность обществу традиционному.

3. Бюрократия и определение политики

Никакое политическое господство не может быть только бюрокра-тическим . Политика вырабатывается и осуществляется политическим классом , который занимает лидирующие позиции в политическом пространстве общества.

«На вершине лестницы, — писал Вебер, — стоят либо наследст-венные монархи, либо избранные народом президенты, либо лидеры, избранные парламентской аристократией». Но повседневная будничная работа ведется всегда силами специалистов-чиновников , т. е. специаль-ным аппаратом, деятельность которого не может быть приостановлена без того, чтобы не вызвать серьезного нарушения в функционировании социального механизма. Взаимоотношения между политическим клас-сом и бюрократией могут носить различный характер в зависимости от политического режима и состояния политического процесса .

Вебер полагал , в отличие от ряда других социологов, что бюро-кратический аппарат является политически нейтральным и не обладает никакими другими интересами, кроме как «интересами дела». Сточки зрения Вебера, бюрократия, которая служит наиболее эффективным орудием управления в современном обществе, совершенно не подготов-лена к тому, чтобы исполнять функцию определения государственной политики в силу отсутствия у чиновников необходимых для этого ка-честв лидера. Бюрократия неизбежно сталкивается здесь с ограниче-ниями, которые не могут быть преодолены в рамках самой бюрократи-ческой системы управления. По мнению Вебера, выбор политического курса не должен был осуществляться чиновниками . Присвоение бю-рократией функции принятия политических решений расценивалось им как злоупотребление властью .

Но нельзя забывать о том, что программа деятельности аппарата управления всегда служит определенным политическим целям и опре-деленным политическим лидерам. Политическая история XX века знает много примеров, когда в определенные периоды аппарат управ-ления обретал свой собственный «политический интерес» и выходил, откровенно говоря, за рамки чисто управленческих функций, превра-щаясь на время в активного субъекта политического процесса. Именно так он вел себя, например, в период кризиса политической системы со-циалистического общества. Поэтому веберовская трактовка аппарата управления и бюрократии как политически нейтрального элемента но-сит во многом идеализированный характер .

Современных чиновников отличает заинтересованность в умень-шении власти и значения любых неподконтрольных бюрократии со-циальных сил и, напротив, расширении сферы влияния самого управ-ленческого аппарата . Как считал Вебер, бюрократия обладала немалыми возможностями успешно отстаивать свои интересы. Решающую роль при этом играла та власть, которой пользовался бюрократический аппарат.

Политическая практика многих обществ, том числе и нашего, пока-зывает, что политическая активность бюрократии наиболее значитель-на как раз в переходные для демократии периоды , когда происходит быстрое формирование новых политических институтов и утверждение новых правил политической игры. Чрезмерная интервенция бюрокра-тии в политический процесс, как правило, приводит к дисбалансу соци-альных интересов в результате искажения воли избирателей, а следо-вательно — к нарастанию в обществе антидемократических тенденций. При этом следует понимать, что бюрократия выражает не только собс-твенные корпоративные интересы, но и тесно связанные с ними инте-ресы отдельных клиентел и лоббистских групп. Эта тенденция вызыва-ет понятную озабоченность в научном мире. Например, в современном неоинституционализме, в частности, среди представителей Вирджин-ской школы П. Бернхольца.

В этом контексте представляет несомненный интерес и теория «экс-плуататорского государства», согласно которой государство, исполь-зуя монополию на насилие, пытается максимизировать собственные доходы и/или доходы группы, обладающей наибольшим потенциалом насилия и контролирующей государственный аппарат в ущерб благосо-стоянию общества. Главная цель указанной группы — создание и под-держание такой структуры собственности, которая позволяет максими-зировать ее доходы. Именно в этом и кроется причина систематических «набегов» государственного аппарата во все сферы взаимодействия людей, в т. ч. и политическую. Поэтому в появлении феномена «партии власти», имеющего сугубо российскую специфику и не наблюдаемого в странах Восточной Европы, также можно видеть реализацию стратегии «эксплуататорского государства», стремящегося сохранить свое доми-нирующее положение на политическом рынке.

4. Общие и национально-специфические черты бюрократии. Карьера как ядро бюрократической структуры

Бюрократия — это сложное социальное явление, необхо-димое и неизбежное, продукт развития общества, процесса разделения труда, объективного появления управляющих и управляемых. Бюрократия как слой управляющих людей призвана осуществлять выполнение не только «общих дел» , вытекающих из природы всякого общества. Она выполняет также специфические функции , вытекающие из противоположности между правительством (властью) и народными массами. При этом бюрократия не только служит орудием одних социальных групп против других, но и стремится подчинить действительные потребности общества, задачи, нормы и процедуры его функционирова-ния своекорыстным целям, целям самосохранения и укре-пления собственных позиций . И как показывает история, бюрократия при этом демонстрирует поразительную при-способляемость. Ее основными чертами являются :

а) отчуждение исполнительной власти от народа;

б) концентрация власти в руках чиновничества, стре-мящегося ослабить контроль над своей деятельностью или вообще избежать его.

Следовательно, бюрократия — это разновидность орга-низации публичной власти, отчужденная от объекта управ-ления и стоящая над ним.

Функционирование структур публичной власти неиз-бежно ведет к их бюрократической рациональности, обусловленной специализацией и кооперацией управ-ленческого труда. Бюрократическая рационализация характеризуется определенными свойствами:

Ø выхолощенностью целей деятельности в средствах, иррациональностью в целом;

Ø дифференциацией функций, стандартизацией методов работы, регламентацией действий безличными правилами;

Ø «деперсонализацией», т.е. исключением личной ответственности при исполнении служебных обязанностей, формально строгой дисциплиной труда;

Ø многоступенчатостью иерархии должностей и обеспеченностью карьеры при соблюдении определенных условий.

Увеличение числа управленцев , вызванное, в частности, дроблением управленческих функций, приводит не только к отчуждению чиновников от людей, но и к противопостав-лению профессионалов («верхней бюрократии») рядовым служащим-управленцам , ко все большему влиянию линии «сверху вниз» и снижению влияния «снизу вверх», что было характерно всегда при любом общественно-полити-ческом строе.

Бюрократия во все времена имела и имеет свою нацио-нально-государственную специфику , которая обусловлена в первую очередь общественно-экономическим строем, сте-пенью развития демократических традиций, уровнем куль-туры, образования населения, нравственной зрелостью того или иного общества. Бюрократизация общества находится в прямой зависимости от природы государственной вла-сти, конкретного государства, его особенностей, от поли-тического режима в обществе . Последнее особенно важно, поскольку сущность политического режима определяется степенью развития демократии, предполагающей:

Ø народовластие на основе всеобщих выборов;

Ø развитое самоуправление, находящее свое выраже-ние, в частности, в сети разветвленных институтов само-управления;

Ø реальные полномочия представительных органов власти; реализацию свободы слова, гласности;

Ø право и возможность контроля общественности за деятельностью государственных органов и государствен-ного аппарата.

С точки зрения сказанного важна харак-теристика российской бюрократии, связь которой с совет-ской бюрократией, особенно в первые послереволюцион-ные годы, несомненна. В России бюрократия развивалась в тесной связи с централизацией государства и ростом аппарата самодержавия , превратившись в XVIII—XIX вв. в военно-политическую государственную машину. Это была «крепостническая бюрократия». Военно-феодаль-ный, империалистический, самодержавно-абсолютистский характер государства превращал российскую бюрократию в страшную реакционную силу, придавал ей такие качества, как полнейшая беспринципность и искусное лицемерие, гигантские размеры, антинародный дух, строжайшая иерар-хия и чинопочитание.

Характерными чертами российской бюрократии были неудовлетворительная организация дела, приверженность изжившим методам и схемам, стиль деятельности, базирующийся на различных согласованиях, утверждениях, отписках, порождающих кан-целярщину, волокиту, формализм . Характерной является чрезмерная осторожность бюрократов, избегающих даже малейшей ответственности . Особую угрозу представлял и представляет хозяйственный бюрократизм , разновидно-стями которого являются ведомственность и местничество, т.е. отстаивание приоритета той или иной отрасли или тер-ритории даже в ущерб общенародному делу.

Уже отмечалось, что бюрократия может рассматри-ваться как специфический слой (группа) людей, которых объединяют особые групповые интересы и ценностные ори-ентации. Их характеризует сходство представлений о своем месте в обществе и представление общества о месте дан-ной социальной группы в нем. Данному слою людей свой-ственно особое самосознание, которому присущи безраз-личие к социальному смыслу и социальным последствиям собственной деятельности, ведомственные или местниче-ские интересы, высокомерное отношение к народу, пре-небрежение к демократическим ценностям, чувство соци-ального превосходства, питающееся их представлениями об особой значимости своего труда, и т.д.

Сама бюрократическая структура управления объек-тивно формирует особый тип личности . Бюрократизиро-ванный индивид характеризуется специфической этикой политического и идейно-морального конформизма, пси-хологией верности (бездумной или чаще всего показной) существующим порядкам, ориентацией на соответствие мнениям и требованиям непосредственного окружения .

Для чиновника-бюрократа государственная цель, кото-рую он призван реализовать, превращается в личную для него цель , в погоню за чинами, в делание карьеры, в формальное исполнение обязанностей. Именно карьера является ядром бюрократической структуры ценностей .

Карьера трактуется как продвижение человека по сту-пеням производственной, имущественной, социальной или иной иерархии . Это — нормальное состояние для каждого человека в процессе его трудовой и общественной деятель-ности. До последнего времени в отечественной литературе карьера рассматривалась преимущественно в негативном плане, с оттенком осуждения, как карьеризм. Карьера и карьеризм хотя и взаимосвязаны, но отнюдь не тожде-ственны .

Характер, тип карьеры, ее темп предопределяются в первую очередь существующими общественными отно-шениями, объективными возможностями, которые создает общество человеку. Вместе с тем карьера во многом обу-словливается обстоятельствами жизни конкретного инди-вида, его личными способностями, целеустремленностью, волей, семейным положением, состоянием здоровья и т.д.

Для нормальной карьеры (продвижения) необходимы механизмы социального отбора наиболее способных в раз-личных областях жизни : образования, трудовой, обще-ственно-политической, военной, религиозной деятельно-сти, сфере искусства, спорта, науки и т.д. Для естественного (нормального) продвижения требуется открытая и честная состязательность на всех этапах учебы и трудовой деятель-ности с предоставлением наиболее талантливым людям определенных, зафиксированных в законах привилегий.

В Советском Союзе также действовали механизмы отбора лучших управленцев, но они во многом были дефор-мированы административно-командным стилем руковод-ства. В частности, отсутствием демократически организо-ванных выборов, непременным членством в КПСС для большинства типов карьеры, осо-бенно при решении кадровых вопросов.

Карьера обычно изучается путем фиксации продвиже-ния по ступеням общего и специального образования, ква-лификационной, должностной и иной иерархии. С этой же целью изучаются личные планы людей в различные периоды их жизни. Естественно, что здесь применимы прежде всего лонгитюдные исследования, позволяющие фиксировать социальные и другие позиции людей в про-цессе их жизненной, трудовой деятельности. При этом могут быть использованы все основные социологические методы, в первую очередь опросы и изучение соответствую-щих документов (трудовые книжки, автобиографии и т.д.). Интересную и содержательную информацию могут дать материалы избирательных кампаний, стенографические отчеты съездов общественных организаций, сессий высших и местных органов власти и т.д.

Жизнь показывает, что многие современные управленцы-«бюрократы» являются честными, добропорядочными людьми , совершающими карьеру на законном основании, на основе состязательности, продвижения по служебной лестнице в силу несомненных своих достоинств в той или иной области деятельности, в данном случае — преимуще-ственно управленческой.

В то же время карьера нередко оборачивается своей обратной стороной — карьеризмом, явлением злободнев-ным, тормозящим развитие общества. В целом карьеризм представляет собой беспринципную погоню за личным успехом в служебной, научной или другой деятельности, вызываемую корыстными целями в ущерб общественным интересам , стремлением к продвижению по службе любой ценой. Бюрократизация, обусловленная общественными факторами, порождает определенный тип личности - карьериста-конформиста , т.е. приспособленца, пассивно принимающего существующий порядок вещей, господ-ствующее мнение и т.д. Данный тип личности характери-зуется отсутствием собственной позиции, беспринципным и некритическим следованием любому образцу, обладаю-щему наибольшей силой давления (имеются в виду мнение большинства, авторитет, традиции и т.д.). Конформистско-карьеристский тип личности типичен для авторитарно-бюрократической системы . Бюрократизация начинается там и тогда, где и когда на смену профессионализму и авто-ритету человека как индивидуальности приходит авторитет места в системе социальной иерархии, а кадровая политика сориентирована на личную преданность.

Литература

Битем Д. Бюрократия // Социологический журнал. 1997. № 4.

Бурдье П. Социология социального пространства. М., 2005.

Вебер М. Политика как призвание и профессия// Вебер М. Из-бранные произведения. М., 1990.

Восленский М. С. Номенклатура: господствующий класс Совет-ского Союза. М., 1991.

Елисеев С.М. Политическая социология: учебное пособие. СПб.: Издательство «Нестор-История», 2007. С. 240-253.

Макарин А.В. Власть бюрократии. СПб., 2001.

Политическая социология: учебник / под ред. Ж.Т.Тощенко. М.: Издательство Юрайт, 2012. С.190-211.

В начале XIX в. (1804—1805) Российская империя насчиты-вала примерно 13 тыс. чиновников. В середине XIX в. (1847) их число возросло по сравнению с началом века в 4,5 раза и составило 61 тыс. В конце XIX в. в России было уже около 385 тыс. чиновни-ков. Таким образом, на протяжении столетия их количество выросло почти в 30 раз (см.: Макаренко В.Н. Бюрократия и государство: Ленин-ский анализ бюрократии царской России. Ростов н/Д, 1987. С. 34).

В России на тысячу человек населения чиновников было: в конце XVII в. - 0,4 чел., XVIII - 0,6 чел., по годам: 1897 - 1,2; 1913 - 1,6; 1922 - 5,2; 1928 - 6,9; 1940 - 9,5; 1950 - 10,2; в 1985 - 8,7 чел., в 2010г - 13% (Социс. 2010. № 2. С. 32).

Карьера понимается также как достижение известности, славы или материальной выгоды. Термин «карьера» употребляется и для определе-ния рода занятий, профессии (карьера артиста, врача и т.д.).

Понятие "бюрократия" французского происхождения и означает - "господство канцелярии". Отождествление бюрократии с государством верно лишь отчасти. Макс Вебер показал неизбежность конфликта между бюрократией и демократией.

Об-разуется как бы замкнутый круг: чем дальше идет развитие демократии, тем большие институты необходимы, которые вызывают увеличение бюрократических решений, что, в конечном счете, приводит к сужению демократии. Сердцевина конфликта связана с принципами принятия решений в политической (демократия) и бюрократических сферах. М. Веберу принадлежит выделение определяющих черт бюрократии - это экспертная подготовка и функциональная специализация работы бюрократа, что делает его трудно заменимым, да и контроль за ним фактически невозможен. Причем это относится как к деятельности государственной администрации, так и к менеджменту функционирующему в частной сфере. Потому одной из проблем неравноправного отношения между политикой и бюрократией должен быть принцип: бюрократия - инструмент в руках политики. Вместе с тем, это не решает главной проблемы - бюрократическая рационализация многих сфер жизни резко ограничивает самореализацию и самопроявление личности. Разрастание бюрократии поставило под угрозу главное достоинство бюрократической деятельности, то есть ее эффективность. Все более обозначившаяся тенденция к централизации привела к усилению иерархической структуры государства, возросла роль центральных органов, оказывается скованной инициатива на местах. Государство столкнулось с дилеммой: отсутствие иерархии ведет к потере координации, слишком жесткая иерархия означает утрату эффективности. Практика функционирования бюрократии в условиях государства большой бюрократии (например, государства всеобщего благоденствия), выявила отчуждение масс от политического процесса, падение легитимности власти. Парадокс состоит в том, что большие социальные программы, исполняемые государством, порождают большую бюрократию, а значит возникают разветвленные государственные институты и олигархические способы принятия решений. При этом выясняется, что основной задачей бюрократии становится проблема сохранения своей власти, даже если она вредна государству в целом. Следует различать понятия бюрократия и бюрократизм. Если бюрократия это слой людей, профессионально действующих в государственной и частной сферах, то бюрократизм есть коллективный эгоизм, проявляющийся у части работников управленческого аппарата. Основные черты бюрократизма выражены в таких характеристиках как пренебрежение интересами народа, стремление выйти из-под общественно-го контроля, действовать под покровом тайны, создать условия кастовой ограниченности и некоторые другие. Обычно попытки покончить с бюрократизмом приводят к еще большему росту бюрократии и часто свидетельствуют о неспособности власть придержащих решать проблемы управления. Среди магистральных путей борьбы с бюрократизмом: 1) значительное сокращение управленческого аппарата, чистка аппарата от сановников и некомпетентных управленцев; 2) обеспечение подлинной выборности, сменяемости, гласности, контроля снизу; 3) подъем уровня политической культуры населения для его реального влияния на существующую государственную власть. Учитывая процесс расширения административной деятельности и все большее накопление бюрократией властных полномочий, определяющим вопросом становится контроль над деятельностью учреждений. При этом используется как внешний, так и внутренний контроль. Внутренний контроль встраивается в структуру самих учреждений. Высшие чиновники следят за деятельностью низших, а инспектора и ре-визоры контролируют бюрократический аппарат. Наряду с этим проводятся внутренние ревизии, выборочные проверки, отчеты и т. п. мероприятия. В системе внешнего контроля первым является законодатель, который в законодательных актах определяет меры контроля и ограничений, пределы внешнего контроля за каждым отдельным учреждением. Во многих государствах в системе внешнего контроля используется концепция "омбудсмена". Омбудсмен не только парламентский представитель по защите прав человека, но и специальный чиновник, являющийся независимым и непредвзятым, выслушивающий жалобы от служащих и представляющий свои рекомендации решения спорных вопросов.

Еще по теме 95. Бюрократия и бюрократизм в механизме государства:

1. 4.2. Механизм государства. Функции государства и механизм государства Механизм государства: понятие, задачи, структура
2. 3.4.1. Структура механизма государства. Государственные органы, их виды 3.4.1.1. Механизм государства:понятие, признаки, принципы его построения и деятельности

Введение

2.1 Западная бюрократия

2.2 Китайская бюрократия

Заключение

Приложение

Введение

Бюрократия - это хорошо или плохо? Для того чтобы ответить на этот вопрос, надо выяснить, что же такое бюрократия, как она участвует в нашей повседневной жизни, где мы с ней сталкиваемся.

Это понятие - одно из основных в любом серьезном анализе или обсуждении механизмов современного государства, а теории бюрократии являются центральными концепциями в классических теориях государственного и организационного управления. Почему мы к ней так негативно относимся, а может это лучшее, что есть в управлении? А для того, чтобы попытаться разобраться в этом вопросе, необходимо рассмотреть, что же понимал под термином "бюрократия", выдающийся ученый, являющийся основоположником бюрократической теории, Макс Вебер.

Теория бюрократии Макса Вебера оказала огромное влияние на развитие социологии в ХХ веке. Эта теория положила начало целому разделу социологической науки - социологии организаций. Многие ученые, приступавшие в 40-50-е годы нашего столетия к изучению формальных организаций, опирались на веберовскую модель бюрократии при проведении эмпирических исследований. Анализ бюрократии в работах Вебера неизменно рассматривался как одна из теоретических основ современной политической социологии. Вместе с тем в центре внимания западных исследователей долгое время находилась главным образом идеально-типическая модель рациональной бюрократии, которая, однако же, представляет собой лишь один из элементов более общей теории бюрократии, разработанной немецким социологом.

Только в 70-е годы, с началом "веберовского ренессанса" ряд западных авторов начинает придавать большее значение тем аспектам социологии бюрократии Вебера, которые до той поры находились в тени. Речь идет о понятии патримониальной бюрократии, которое, по выражению М. Элброу, представляет собой "один из ключей к более общей концепции Вебера". Постепенно в западной социологии получает распространение точка зрения, что веберовская теория бюрократии должна рассматриваться во взаимосвязи всех образующих ее элементов.

Основным источником, в котором представлена теория бюрократии Вебера, служит фундаментальный труд немецкого социолога "Хозяйство и общество". Для рассмотрения проблемы власти бюрократии большое значение имеет также статья Вебера "Парламент и правительство в преобразованной Германии". В этих трудах Вебер описывает систему государственного управления, существовавшую в Германии в начале ХХ века. В исследованиях современных западных ученых нередко подчеркивается, что анализ бюрократии в веберовских политических статьях, как и концепция патримониальной бюрократии, служит важным дополнением идеально-типической модели рациональной бюрократии.

В своей курсовой работе мне хотелось бы отметить особенности бюрократических систем в разных странах мира, в разных культурах, потому что каждая подобная система уникальна, и пропитана национальными особенностями.

бюрократия вебер рациональная управление

1. Концепция рациональной бюрократии

1.1 Понятие и черты бюрократического управления

Макс Вебер (1864-1920) изучал различия и взаимосвязи между тремя основными сферами общественной жизни, сферой власти, сферой экономики и сферой ценностей. Особое значение он придавал зависимостям между властью, т.е. отношению между управляющим и управляемым, при котором первый может навязать второму свою волю путем обязывающих приказов, и ее легитимацией, т.е. ценностному, культурному аспекту общественных связей. Вебер показал, что власть или господство подразумевает не только силу, но и наличие определенных ценностей, убеждений, на которых зиждется послушание управляемых. Заслуга Вебера состояла в детальном анализе исторических способов легитимации господства, в результате которого он выделил три идеальных типа господства, объясняющих причины подчинения управляемых управляющим - традиционное господство, харизматическое господство, легальное господство.

Традиционное господство опирается на веру подданных в то, что подчиняться правителям необходимо, поскольку так велит традиция Правители в отношениях с подчиненными обладают правами и положением господ над слугами. Их власть однако ограничена освящёнными традицией нормами, на которые в то же время опирается и само их господство "Правитель, который нарушал бы традиции без препятствий и ограничений, подвергал бы опасности законность собственной власти, которая опирается исключительно на силу традиций" .

Харизматическое господство основывается на личностных качествах и привлекательности лидеров. Греческий термин "харизма" означает у Вебера какое-то необыкновенное качество, дар которым обладают люди или предметы Харизматический вождь - некто, чьё господство над другими зиждется на их вере в его необыкновенные, магические свойства.

Харизматический вождь призван выполнять какую-то необыкновенную, ему предназначенную миссию и во имя этого имеет право на послушание. Как и в традиционном господстве, власть опирается здесь на качества правителя, а не на безличные права. Но в отличие от традиционного господства она есть не следствие того, что так всегда было, а результат убеждения, что харизматический вождь вносит нечто новое: революционный вождь - изменяет существующее положение; дальновидный государственный деятель - спасает страну от кризиса; религиозный или квазирелигиозный пророк - даёт каждому то, в чём он нуждается .

Традиционное и харизматическое господство для Вебера - отправные пункты анализа легального господства как характерной черты современной Западной цивилизации. Легальное господство (рационально-правовая власть) - это господство права: как само существование власти, так и сфера ее действия зависят от установленных людьми позитивных прав - принцип правового рационализма. Основные черты системы легального господства состоят в следующем:

1.Любая норма может быть введена как право и предполагается, что с нею будут считаться все, кто подчинен власти;

2.Право является комплексом абстрактных законов, а его действие заключается в применении абстрактных законов к конкретным случаям;

.Люди, стоящие у власти, являются не самостоятельными правителями, а вышестоящими исполнителями определенных правом обязанностей в четко определенный период;

.Управляемые есть свободные граждане, обязанные подчиняться праву, а не подданные, обязанные подчиняться правителю, который использует это право .

Легально-рациональное господство служило для Вебера основой концепции бюрократии как метода рациональной организации общества. В рамках рационально-правовой власти подчинение вытекает из законно установленного внеличного порядка, иными словами, из такой правовой системы, в которой приказы отдаются и выполняются благодаря власти, которой обладает должностное лицо, представляющее бюрократию. Вебер считал, что бюрократическая система потенциально выше систем, основанных на харизматической или традиционной власти. Бюрократия технически способна к достижению высочайшего уровня эффективности, и в этом смысле она формально является самым рациональным из всех известных средств осуществления императивного управления людьми. Она выше любой другой формы по точности, стабильности, дисциплинированности, надежности. Ключевым для успеха бюрократической формы управления является существование формальных правил со следующими характеристиками:

1.Правила известны всем;

2.Цель правил ясна, они основаны на четкой взаимосвязи причины и следствия:

.Должно быть ясно, когда правила должны применяться:

.Возможность их субъективного толкования должна быть ограничена:

.Чёткое формулирование правил обеспечивает их однозначность.

Это позволяет добиться исключительно высокого уровня предсказуемости результатов деятельности рациональной бюрократии .

Таким образом, согласно М. Веберу, бюрократия осуществляет правление через бюро, то есть в силу своего официального положения. Бюрократическая система предполагает резкое различие между официальным лицом как личностью и его служебным положением: личность принимает решения, повинуясь безличностным связям - правам и ответственности, делегированным её положению. Такое делегирование власти (полномочий) означает централизованный, иерархический тип принятия решений. Профессиональная квалификация, дипломы об образовании составляют основу продвижения на более высокие посты. По М. Веберу характерными чертами бюрократического управления являются следующие:

1.Иерархия. Каждое должностное лицо обладает четко определенной компетенцией внутри иерархического разделения труда и ответственно за свою деятельность перед вышестоящим должностным лицом.

2.Постоянность. Должность представляет собой постоянное занятие по найму, с перспективой регулярного служебного продвижения.

.Безличность. Работа выполняется в соответствии с предписанными правилами (инструкциями), без произвола и предпочтений, каждое официальное действие протоколируется.

.Опытность, Должностные лица подбираются на основе своих качеств, их готовят к выполнению служебных функций; они контролируют доступ к информации, содержащейся в служебных досье .

Из данных характерных черт бюрократического управления вытекают признаки бюрократии как слоя государственных служащих.

.Бюрократы лично свободны и подчиняются власти только в соответствии со своими "неличными служебными обязанностями". Предполагается чёткое разделение труда по позициям, делающие возможной высокую степень специализации. Специализация в свою очередь способствует повышению квалификации служебного персонала как непосредственно, так и опосредованно через возможность найма сотрудников на основе их производственных качеств.

2.Бюрократы организованы в четко определенные должностные иерархии. Власть и ответственность каждого функционера составляет лишь часть всей иерархии власти, и являются производными от этой иерархии. Начальник обладает властью не в силу своих индивидуальных качеств, а благодаря месту, занимаемому им в иерархии власти. Обычно такая иерархия имеет форму - пирамиды, в которой каждое должностное лицо ответственно перед вышестоящим как за свои собственные решения и действия, так и за решения и действия своих подчиненных из которой каждое должностное лицо располагает властью над теми, кто находится ниже его. Величина власти начальника над подчиненными четко обозначена.

3.Каждая должность обладает четко определенной сферой компетенции, зафиксированной в инструкции. Решения и действия должностных лиц управляются формально установленной системой инструкций. В принципе деятельность в таких административных организациях означает применение этих общих инструкций к конкретным ситуациям. Инструкции обеспечивают единообразие деятельности и вместе со структурой власти дают возможность координировать её различные виды. Они обеспечивают также непрерывность деятельности независимо от изменений в штатах, поддерживая, таким образом, стабильность, которая отсутствует во многих других типах групп или коллективов (например, в социальных движениях).

.Каждая должностная вакансия заполняется на основе свободно договорных отношений. Должностные лица в своих контактах с клиентами и другими должностными лицами обязаны руководствоваться безличностной ориентацией. Безличность и беспристрастность призваны предохранить рациональность суждений сотрудников при выполнении ими своих обязанностей от влияния личных чувств и настроений. Чтобы безличная дисциплина иерархической бюрократии не вызывала отчуждение её членов, они должны быть спокойны за свою карьеру, что уменьшает их отчуждение и повышает лояльность по отношению к организации.

.Кандидаты на должности отбираются на основе их технической квалификации. В наиболее рациональных случаях кандидаты должны держать экзамены или предъявлять соответствующие документы об образовании, либо выполнять оба этих требования.

.Бюрократы получают фиксированную заработную плату и имеют право на пенсию. Зарплата, как правило, определяется ступенью, занимаемой на иерархической лестнице. Система зарплаты для бюрократов является не только инструментом для улучшения административного управления, но и источником их политических обязательств. Когда должностные лица действительно зависят от зарплаты, они делают личную ставку на способность государства функционировать. Политические провалы государства оборачиваются личными потерями для государственных служащих.

7.Должностные функции рассматриваются как единственное, в крайнем случае, как основное занятие. Бюрократ работает на своем посту постоянно, а не от случая к случаю.

.Должность связана с карьерным продвижением на основе стажа или заслуг, либо того и другого. Продвижение по службе зависит от оценки, даваемой вышестоящим должностным лицом. Типичное должностное лицо - это сотрудник, занятый в данной организации полный рабочий день и на всю жизнь связывающий свои надежды на продвижение с данным учреждением. Наем служащих основывается на производственных качествах кандидатов, а не на политических, семенных и других связях.

.Должностное лицо полностью отстранено от владения средствами управления, оно не может присвоить себе свою должность. Средства, служащие для исполнения функций управления, составляют собственность организации (государства), а не личную собственность отдельных администраторов; последние обязаны отчитываться за способы применения средств, которыми они располагают для осуществления управленческих функций. То же относится и к их служебным местам и должностям, которые не являются личной собственностью тех, кто их занимает, следовательно, они не могут быть проданы, подарены или переданы по наследству.

.Оно должно подчиняться жёсткой и постоянной дисциплине невыполнение должностных обязанностей должно контролироваться. Строго формализованные процедуры отбора, продвижения и наказания чиновников направлены на обеспечение беспристрастности в оценке деятельности служащих, защищают от произвольного увольнения и других ущемлений прав чиновников. Эти процедуры исходят из принципа политической нейтральности профессиональных государственных служащих. Вебер подчеркивал отличие чиновника от политика: первый не должен бороться. У него действует иной принцип ответственности. Функционер обладает властью не в силу своих индивидуальных качеств, а благодаря месту, занимаемому им в иерархии власти .

1.2 Политическая роль бюрократии

Несмотря на структурные различия внутри бюрократии, есть такие общие свойства, которые выделяют её роль в государственном управлении как центральную и позволяют говорить о ней не только как об административной общности, но и серьезной политической силе.

М. Вебер считал, что власть функционирует как управление, то есть непроницаемые для общественности сферы, где воля и усилия бюрократов оказывают определяющее влияние на действия официальной - "видимой" - власти, к которой и обращена легитимность. Незримой властью обладают разные группы в бюрократической иерархии. "Бюрократическое управление есть управление, исключающее гласность". Это управление "через создание и сохранение тайны о своих знаниях" . Чем больше преимущества бюрократии в информированности и её реальное влияние на принятие политических решений, тем, при прочих равных условиях, вероятнее избыточные затраты ресурсов и консервация неоптимальных вариантов развития. Как писал А. Токвиль". с увеличением потребности в сильной власти ей следует предоставлять все больше простора и независимости. А чем более могущественна и независима власть, тем опаснее злоупотребления ею. Таким образом, зло заложено вовсе не в организации государственной власти, а в устройстве самого государства, обусловливающем функционирование этой власти" .

Существуют несколько каналов влияния бюрократии на принятие политических решений.

.Бюрократия располагает огромными возможностями влиять на характер принимаемых политических решений, в подготовке которых сама принимает участие. Служащие специализированных государственных органов имеют преимущества в информированности по тем конкретным вопросам, которые входят в сферу их ответственности. Это позволяет им в существенной степени формировать мнения политиков. Нередко возникают неформальные коалиции между специализированными органами и группами интересов, отстаивающими принятие одних и тех же решении.

2.Бюрократия заинтересована в укреплении связей с лобби. Положение государственных служащих, особенно высокопоставленных, зависит от одобрения политиков. При недостаточной ясности и объективности критериев, по которым оценивается работа служащих, основную опасность для них представляет не умеренное недовольство общим положением дел со стороны большинства, сколько целенаправленная критика меньшинства, даже если она сосредоточена на частностях. В случае ухода с государственной службы влиятельные группы могут предоставить высокооплачиваемую работу в частном секторе тем чиновникам, которые ранее сумели заручиться их симпатией .

В развитых демократиях стремятся ограничить политическую роль бюрократии, прежде всего с помощью контроля за рекрутированием государственных служащих. Отбор кандидатов на административные должности и продвижение по службе контролируется специальными органами, независимыми от узкополитических и ведомственных интересов. В США Главное управление кадров осуществляет общее руководство кадрами всего федерального аппарата, следит за соблюдением "принципа заслуг" при продвижении по службе, определяет порядок выхода на пенсию и социального страхования чиновников, разрабатывает квалификационные стандарты, инструкции по работе с кадрами и рекомендации по улучшению их труда и так далее. Оно устраивает конкурсные экзамены для заполнения значительной части низших и средних профессиональных должностей и контролирует самостоятельную деятельность учреждении по набору на другие должности. Практически любое продвижение профессиональных кадров в федеральном аппарате должно быть согласовано с ним. Главное управление кадров действует под общим руководством Президента и подотчетно Конгрессу. Оно возглавляется коллегией из лиц с безупречной репутацией, назначаемых совместно Президентом и Сенатом.

Кроме того, широко используются правовые средства, включающие возможность обжаловать действия государственных чиновников в обычных судах. Во Франции, в Германии и некоторых других странах существуют особые административные суды, руководствующиеся административным правом. Они дают возможность обжаловать акты, действия или бездействие органов публичной власти.

Во многих странах мира создан институт общественного контролера, призванный рассматривать жалобы граждан на любое ущемление их прав и интересов со стороны государственных органов (впервые он появился в скандинавских странах). Обычно на роль Общественного контролера парламентом избирается видный общественный деятель, известный своей честностью и активностью в области защиты гражданских прав. Контролер пользуется полной независимостью в своей деятельности, подотчетен только парламенту и может расследовать любые недостатки в области государственного управления. В своих регулярных докладах Общественные контролеры обычно не только указывают на конкретные нарушения, но и стремятся дать общие рекомендации по совершенствованию госаппарата. Хотя рекомендации контролера имеют, прежде всего, моральную силу, они чаше всего влекут за собой практические действия со стороны государственных органов.

В ряде стран регулярной проверкой финансовой отчетности государственных учреждений занимается ведомство Генерального аудитора-контролера, которое обычно не зависит от правительства и подотчетно парламенту .

Так, в США Генеральный аудитор-контролер назначается Президентом на 15 лет и может быть смещён только Конгрессом и только за определенные виды нарушений. В Англии он может быть отстранен лишь по требованию обеих палат парламента или по достижению 65 лет.

Контроль облегчается также наличием законов о свободном доступе к административным документам. Во Франции любой гражданин имеет право ознакомиться с административным документом, на основании которого вынесено негативное решение по его делу. Этот закон также, обязывает государственные учреждения предоставлять письменные обоснования такого решения в отношении некоторых категорий дел.

Несмотря на различные формы и способы контроля над действием чиновников проблема политической роли бюрократии остается актуальной для всех стран. Для стабильных демократических систем с развитыми политическими институтами данная проблема состоит в выяснении характера и форм влияния политики на администратора. Это влияние в значительной степени определяется концепцией государственной администрации, принятой и реализованной в данной стране.

Существуют две основные концепции политической роли бюрократии. Одна из них господствует в США, Германии и некоторых других странах. Её основные принципы заключаются в следующем.

Первый принцип - идея государственной администрации подразумевает, что она является подчиненной службой в структуре государства, которая реагирует на политические импульсы со стороны политического руководства. Политические лидеры обычно не являются экспертами или специалистами в той или иной сфере государственной политики или государственного управления. Но если они имеют мандат, полученный на выборах, и выражают волю населения, то они обладают правом определять государственную политику.

Задача государственной администрации состоит в том, чтобы проводить в жизнь эту политику и осуществлять необходимую экспертизу. Например, американские специалисты в области государственной администрации изучают бюрократов как неполитически действующих лиц? занятых только вопросами государственного устройства и общества и выполнением программ. Сторонники плюрализма отстаивают конституционную модель бюрократии, которая рекрутируется по заслугам, но обучена и дисциплинирована в традициях конституционного правления при соблюдении "публичного интереса" и "интересов государства". На практике это оказывается довольно сложным делом, поскольку сотрудники, которые являются экспертами и работают внутри государственной службы, имеют и свои собственные идеи и интересы в отношении проводимой политики. Они будут стремиться оказывать влияние на правительственных лидеров с тем, чтобы последние мыслили и действовали так же, как сотрудники государственной администрации. Кроме того, государственная служба испытывает влияние политических партий или политических движений, которые стоят за избранными официальными лицами. И, наконец, государственная администрация находится под постоянными давлением групп интересов, представляющих организованные группы представителей промышленности, банков или аграрного сектора.

Третий принцип - государственная служба сама по себе не есть профессия. Те, кто работает в государственной администрации, являются специалистами в различных сферах деятельности. Это могут быть юристы, экономисты, инженеры, специалисты по компьютерам или работе с персоналом. Эти специалисты-профессионалы нанимаются правительством для того, чтобы они могли работать на государство каждый в своей области .

Таким образом, данная теория государственной администрации строятся на основе дихотомии, предполагающей жизнеспособную систему правления, в рамках которой беспартийные карьерные служащие посвящают себя осуществлению политики, разработанной их политическими хозяевами. В соответствии с этой концепцией, гражданская служба должна быть изолирована от социальных конфликтов для предотвращения подчинения её правящей партии или воздействия на нее групп давления. О социальной представительности и независимости такого чиновничества свидетельствует тот факт, что в основе его комплектования лежит принцип равенства возможностей. Такой подход держит в поле зрения административное управление и его качество, игнорируя его властный потенциал. От назначенных должностных лиц ожидается проведение в жизнь законов, осуществление государственной политики, то есть исполнение административных функций, но отнюдь не выполнение существенной политической роли.

Другая концепция государственной администрации основывается на идее бюрократии как лидера общества и гораздо больше связана с традициями России. Её базовый постулат заключается в том, что на практике во всех современных государствах чиновники имеют свои собственные интересы и обладают способностью влиять на ход событий, следовательно, они обладают политической властью.

Отсюда вытекает важный для понимания системы государственного управления вывод: хотя основные трудности любого политического режима коренятся в его конституционной системе, а именно во взаимоотношениях исполнительной власти, выборной законодательной власти, партий и избирательной системы, всё же глубинным и в конечном итоге решающим фактором является мощь бюрократии и её способность к управлению. В рамках этих взглядов государственная служба может стать профессией, которая предполагает определённый социальный статус и определённые привилегии государственных служащих. Согласно этой концепции государственная администрация сама может разрабатывать и проводить политику, направлять развитие общества. Такая концепция государственной администрации реализуется в ряде стран: во Фракции, Японии .

2. Примеры бюрократических систем в современном обществе

2.1 Западная бюрократия

На современном этапе в странах западной демократии, по сути, речь идет о постепенном дополнении и модернизации веберовской модели.

Конструкция Вебера послужила основой для развития административных наук ХХ столетия. "Формальная" ("классическая") школа, сконцентрировавшая усилия на изучении организационных структур, их иерархии, взаимодействия информационных потоков, статуса служащих различных уровней, нормативного регулирования всех сторон деятельности организации. С конца 20-х годов параллельно начала складываться "школа человеческих отношений", которая сделала акцент на организации как человеческой системы, так и на социологических и социально-психологических аспектах поведения ее членов. Процессы их взаимного влияния, и возникшие на этой базе новые направления исследований во многом синтезировали названные школы. Однако, упор, либо на формально-структурную, либо на человеческую сторону организации, по-прежнему разделяет представителей разных школ .

Веберовская модель ближе к формальной школе, поэтому ее движение в сторону "реалистической" трактовки бюрократии, произошло в первую очередь путем включения в модель субъективного, человеческого измерения организации, но первоначально без принципиального переосмысления самой модели в целом.

Некоторые исследователи истории развития административных наук считают, что необходимость дополнить веберовско-вильсоновскую концепцию рациональной бюрократии была осознана в годы второй мировой войны и вскоре после нее. Во всяком случае, самые значительные в этом направлении работы Г. Саймона, П. Блау, М. Крозье появились в 50-60-е годы. Однако с позиции сегодняшнего дня видно, что на том этапе произошло лишь переформулирование все той же принципиальной теоретической конструкции. Так, если Вебер исходил из ценностно-нейтрального подхода, то позицию Саймона можно назвать фактически ценностной, но лишь в том смысле, что он дополнил теорию формальной организации элементами теории организации неформальной.

Служащий по-прежнему рассматривался лишь как "винтик" административной системы, хотя и обладающий особыми индивидуальными свойствами. Однако это было интересно лишь с точки зрения возможности повышения эффективности работы организации. Сама же приоритетность эффективности и рациональности как высших организационных ценностей, как и прежде, сомнению не подвергалась .

Другой, во многом действительно альтернативный подход появился лишь в 70-е годы усилиями Д. Валдо, В. Острома и других авторов, в основном американских. Выражая общий дух того во многом революционного для Запада времени, они подвергли фундаментальной критике претензии доктрины, изображавшей бюрократию высшей формой решения проблем современной цивилизации. Появились концепции "отзывчивой" администрации, полицентризма, "плоских" структур. Произошел некий синтез старого и нового подходов, в практическом плане во многом воплотившийся в США в административной реформе 1978 г. и в последующих шагах уже республиканской администрации, направленных на децентрализацию управления, приближение его к людям и их нуждам при сохранении достоинств основанных на веберовских постулатах формальных подходов организации .

Сходные изменения произошли в 80-90-е годы ХХ века в ряде европейских стран. Наиболее ярким представителем альтернативного подхода является американский исследователь Г. Саймон.

Исходя из анализа "историко-географического" развития бюрократии, можно выделить азиатскую традицию ее развития: с многоступенчатой, склонной к произволу и неэффективной администрацией (о которой будет сказано ниже на примере китайской модели) и два варианта традиции западной: континентальную и англо-американскую.

Рассмотрим континентальную и англо-американскую традиции развития бюрократии.

Принципиальное различие двух названных западных традиций состоит в том, что на Европейском континенте демократизация политической системы произошла намного позже, чем возникла бюрократия и в целом традиция достаточно разветвленного и обладающего немалыми полномочиями государственного аппарата исполнительной власти сохранилась и была довольно безболезненно инкорпорирована в политические системы демократии.

В Америке же процесс был обратным: государственным идеалом американской революции было самоуправление свободных людей на свободной земле и сильное недоверие к любой исполнительной власти, ассоциировавшейся с колониальной администрацией Британской Короны (отмечу парадокс, что как раз британская администрация была наименее централистской по сравнению с администрациями других европейских стран) .

Поэтому бюрократия, возникшая в Америке позже демократии и на её базе, "по определению" вызывала у граждан подозрения и должна была приспосабливаться к условиям и политическим ориентациям изначально эгалитарного общества. Конечно, XX век многое изменил в статусе американской бюрократии, приблизив ее к европейским стандартам. И все же самоуправленческая, федералистская традиция настороженности и неприязни к "чиновникам из Вашингтона", стремящимся ограничить право людей самим решать свои дела, сохранилась. Более того, в последние десятилетия, с развитием идеологии, о которой мы говорили в связи с "реалистической" трактовкой бюрократии, эта тенденция даже усилилась.

Сказанное позволяет сделать вывод, что сводить деятельность бюрократии к одной из сторон функционирования политико-административных структур неверно. Аппарат управления сам по себе есть бюрократический аппарат. Бюрократия представляет собой, во-первых, совокупность служащих аппарата управления, во-вторых, иерархическую систему управления, для которой характерно определение границ компетенции на каждом из уровней, принятие решений, согласно существующим законам и инструкциям, упорядоченный, "рутинный" характер деятельности. Другими словами, люди и органы, входящие в бюрократический аппарат, имеют дело, с одной стороны, непосредственно с людьми, с другой - с "канцелярией". Аппарат, вовлеченный в систему формальных и неформальных отношений, находится в определенной социокультурной среде, и поэтому бюрократия далеко не всегда способна определить свой тип, а также и форму функционирования. Её место и роль в политико-социальном процессе зависят от характера политической системы и политического режима и в определенной степени производны от них. Бюрократия - это лишь часть политической системы и политического режима .

Итак, без бюрократии, сосредоточившей в своих руках исполнительную власть, обойтись невозможно. Иное дело, что в определенных условиях возникают основы трансформации бюрократии, утрачивающей свой статус передаточного механизма и приобретающей положение, при котором чиновники начинают играть основную политическую роль. Бюрократически-политическая монополия на власть незначительно отличается от власти политически-бюрократической. Последняя также предполагает "единство" администрации и политики, но только с тем отличием, что политика поглощает административный сектор и базовая административная роль находится в руках политиков.

2.2 Китайская бюрократия

Любое государство не может обойтись без аппарата государственного управления, то есть без чиновников, которых принято называть бюрократами. Они представляют особый слой людей, которые призваны обеспечить функционирование государственных и других социальных институтов. Тем более это применимо к Китаю - государству с населением в более чем 1 млрд 300 млн человек, имеющему большую территорию в 36 административных единиц, каждая из которых отличается от другой своей историей, культурой, традициями и так далее.

Современная китайская бюрократия прошла через различные периоды своего формирования и развития. Если брать Китайскую Народную Республику, то в первый период её существования (50-е - первая половина 60-х гг.) костяк чиновников составляли бывшие командиры и военнослужащие народно-освободительной армии и некоторое число кадровых работников из северо-восточных провинций страны. У них за плечами был большой опыт революционной борьбы, что естественно, но почти не было опыта практики хозяйственной, экономической работы. Он, как правило, подменялся политическим подходом, политической целесообразностью, политической интуицией .

В 50-е гг. существовали отношения сотрудничества и дружбы между Китаем и Советским Союзом, в различных отраслях народного хозяйства работало большое количество советских специалистов, которые передавали свой опыт и профессиональные знания китайским коллегам. Тогда во многих министерствах, ведомствах, вузах, на предприятиях советские специалисты занимали должности советников. Действительно, в те годы китайская экономика, точно так же как и советская, базировалась на плановых началах, рыночные отношения отсутствовали, вместе с тем инициатива проведения в 1957-1959 гг. "большого скачка" и организации "народных коммун" принадлежала самому китайскому руководству . Вместе с тем в годы советско-китайского сотрудничества страна получила тысячи квалифицированных специалистов, подготовленных как в самом Китае, так и в Советском Союзе и странах Восточной Европы, которые вплоть до середины 90-х гг. занимали руководящие должности в китайском партийном и государственном аппарате. Другими словами, первое поколение современной китайской бюрократии было подготовлено с советской помощью. Конечно, не следует забывать и то, что многие китайские чиновники, не получив специального образования, тем не менее оказались прекрасными администраторами. Здесь, прежде всего, следует назвать трех человек - Чжоу Эньлая, Чэнь Юня и Дэн Сяопина .

Первый в течение почти трех десятилетий руководил правительством. Обладая серьезными организаторскими способностями, большим политическим опытом и природной интуицией, Чжоу Эньлай сумел в течение многих лет достойно руководить всей хозяйственной жизнью Китая, не допустив развала страны во времена хаоса "культурной революции". Он зарекомендовал себя как умелый администратор внутри страны, а также проявил себя на международной арене как искусный дипломат. Именно ему и Неру принадлежит концепция "пяти принципов мирного сосуществования".

Чэнь Юнь известен в Китае как политик и администратор, сумевший, во-первых, самортизировать отрицательные последствия "культурной революции" и, во-вторых, организовать поступательное развитие китайской экономики после ее окончания. Именно ему принадлежат многие предложения по эффективному функционированию государственного управления в период перехода к рыночной экономике.

И, наконец, Дэн Сяопин. Он вошел в историю Китая как автор концепции "социализма с китайской спецификой". Он, безусловно, обладал выдающимися организаторскими способностями, умением в нужный, иногда в критический момент, находить верные политические решения. После Сунь Ятсена это был самый выдающийся деятель Китая XX столетия. Именно по его инициативе в 1978 г. по всему Китаю была развернута массовая идеологическая кампания "Практика - единственный критерий истины". В ходе нее были отброшены устаревшие, догматические представления о социализме, точнее о том общественно-экономическом строе .

Распад Советского Союза поставил перед китайским руководством вопросы, связанные с дальнейшим движением по пути политики реформ и открытости, избранной Китаем в 1978 г. В начале 90-х годов усиливаются консервативные тенденции в китайской партийно-государственной элите, многие из её представителей начинают выступать за приостановку реформ, поскольку они якобы угрожают социалистическому выбору страны. В январе-феврале 1992 г. Дэн Сяопин совершает свою знаменитую поездку по южным районам страны, как более продвинутым в экономических реформах. Во время посещения этих районов он выступает с целым рядом важных заявлений, смысл которых сводится к следующему - политика реформ и открытости должна продолжаться, не следует поддаваться давлению "левых взглядов", рынок не противоречит социализму, поражение социалистической модели в России и странах Восточной Европы - временное явление.

Процесс обновления кадровых работников различного уровня, то есть чиновников, бюрократов в китайской терминологии, происходит планомерно, ротация совершается в соответствии с существующими внутренними правилами, при этом её необходимым требованием является обеспечение преемственности без нанесения ущерба нормальному функционированию конкретной партийной, государственной или административной единицы. В настоящее время Китаем, как принято говорить, управляет четвертое поколение руководителей во главе с Ху Цзиньтао. Первое поколение возглавлял Мао Цзэдун, второе - Дэн Сяопин, третье - Цзян Цзэминь .

Современная китайская бюрократия состоит из представителей третьего и четвертого поколений. Это люди в возрасте от тридцати до семидесяти лет, многие из них "приобрели" отрицательный опыт "культурной революции", все они имеют высшее образование, значительное число имеют степени магистров и докторов наук, в том числе по менеджменту и экономике. Большое количество китайских управленческих кадров побывало за границей, преимущественно в США и европейских странах на стажировках или в ознакомительных поездках. Однако зарубежный опыт рассматривается лишь как подспорье, его считают необходимым инструментом для принятия грамотных управленческих решений.

Китайский чиновничий корпус представляет собой равномерное сочетание, соединение представителей младшего, среднего и старшего поколений. Возраст высших руководителей страны - в пределах 60-65 лет, руководителей министерств, провинций - в пределах 45-55 лет, а городов, уездов, управлений - в пределах 35-55 лет. Постоянно идет процесс обновления кадров чиновников, однако искусственного омоложения государственного аппарата, как это имело место недавно в России, в Китае нет, сплав опыта и молодости обеспечивает нормальное функционирование государственной машины. Обновление кадрового состава партийно-государственного аппарата осуществляется в Китае не стихийно, а постепенно, каждый кадровый работник поднимается по служебной лестнице через определенные промежутки времени, он не может как "ракета" молниеносно пройти путь от низового работника до должности в высшем звене .

Структура современной китайской бюрократии имеет свою специфику, обусловленную политическим строем страны и его административным устройством. Руководящей силой общества является Коммунистическая партия, поэтому во всех провинциях и городах центрального подчинения (а таких в Китае четыре), в государственных учреждениях, на предприятиях государственных и во многих частных вузах, т.е. повсюду существуют партийные организации. Во главе партии стоит Политбюро Центрального Комитета, а ее высшим органом является постоянный Комитет Политбюро, состоящий в настоящее время из 9 человек.

Кроме Коммунистической партии Китая в стране существует ещё восемь так называемых демократических партий, которые представлены в парламенте и Народном Политическом Консультативном Совете, их роль в политической жизни страны в последние годы постоянно растет, их всё больше привлекают для обсуждения важнейших общегосударственных задач. Однако они не могут сравниться по своей роли с КПК, в каждой из этих партий не более 100 тысяч человек, в то время как в КПК около 70 млн. .

Очень важным, для понимания характера функционирования политической власти в Китае, является вопрос разграничения полномочий между партийными и государственными органами и одновременно их взаимодействия. Он решается в различных организациях и учреждениях неодинаково, причем очень многое в каждом конкретном случае зависит от взаимоотношений и личностных качеств руководителей партийных и государственных органов.

Эффективность государственного управления в Китае обеспечивается двумя факторами: во-первых, серьезной аналитической работой при подготовке политических решений и, во-вторых, существующей в общегосударственном масштабе системой подготовки кадров или кадровых работников, как их называют .

Особого упоминания заслуживает Министерство стратегического анализа, существующее под скромным названием Центр изучения развития при Госсовете, в отделах которого работает несколько десятков специалистов-профессоров по различным отраслям народного хозяйства. Центр имеет четыре научно-исследовательских института, издает несколько журналов, он имеет широкие зарубежные связи, регулярно проводит международные конференции по актуальным проблемам мирового и китайского развития.

Отдельно стоит упомянуть процесс китаизации марксизма, начавшийся в Китае еще в 1930-е годы. У его истоков стоял Мао Цзэдун, который в противоположность ортодоксальному марксизму выдвинул концепции "окружения города деревней" и "новой демократии". Дальнейший этап "китаизации марксизма" связан с "политикой реформ и открытости", когда произошел отказ от представлений ортодоксального марксизма о социалистической экономике, рыночных отношениях, частной собственности. В настоящее время идет третий этап китаизации марксизма, содержание которого автор статьи предсказывал еще в 1994 г., - соединение марксизма с конфуцианством, своего рода конфуцианизация марксизма. Речь идет не только о постоянном обращении китайского руководства, членов партийно-государственного аппарата к конфуцианским постулатам, авторитету самого Конфуция и его последователей. Два года тому назад руководители и теоретики КПК выступили с идеей построения "социалистического гармоничного общества", базовые принципы уходят своими истоками, по их собственному утверждению, в древние времена, связанные с учением Конфуция. Настойчиво проводится мысль о том, что китайскому социуму всегда были присущи идеи гармонии, взаимопомощи и сотрудничества людей и что марксизм как бы "реанимирует" эти идеи применительно к новым историческим и социальным условиям .

Серьезным элементом функционирования чиновничьего аппарата в Китае является существование широкой сети институтов, школ, курсов по подготовке кадров. В начале 50-х годов по всей стране были созданы партийные школы различного уровня - начиная с Пекина и кончая районами городов и волостями в провинциях. Следует подчеркнуть, что систематическую переподготовку проходят не только представители низшего и среднего звена, в партийных школах обучаются и лица, принадлежащие к высшему слою китайского руководства, например, ректоры крупнейших ВУЗов, руководящие работники министерств и ведомств, высшие офицеры НОА.

Благодаря существующей в Китае системе партийно-государственных школ, описанной выше, в нём имеет место постоянный рост экономики, она вошла в число стран - мировых лидеров, многие предсказывают, что через несколько десятилетий Китай станет самой могущественной державой мира. Очевидно, что все его успехи во многом связаны с современной китайской бюрократией. Её высокий профессиональный, общеобразовательный и культурный уровень, мобильность, умение быстро реагировать на изменяющиеся условия внутри и вне Китая позволяют обеспечивать постоянную политическую стабильность в стране при неуклонном движении по пути сложных реформ .

Конечно, не следует рисовать современную китайскую бюрократию только радужными красками. Главный ее бич - коррупция. Коррумпированность чиновников различного ранга стала притчей во языцах во всем китайском обществе. Нельзя сказать, что борьба с коррупцией не ведется, многих чиновников арестовывают, приговаривают к длительным срокам тюремного заключения и даже расстреливают.

Кроме коррупции другой социальной проблемой сегодняшнего Китая является семейственность. В настоящее время многие отпрыски высшего и среднего звена партийно-государственного аппарата получают образование в США, ушли те времена, когда учиться за границу ехали юноши и девушки из простых китайских семей. Родственные земляческие связи нередко играют немалую роль при занятии должностей в партийно-государственном аппарате. Естественно, что эти моменты отрицательно сказываются на эффективности его работы. Подобное положение характерно для многих стран, где существует авторитарный режим и однопартийная система. Эти особенности политического строя Китая создают препятствия для развития в управлении демократических начал, ибо конкуренция существуют только в рамках одной партии, и в случае наличия в какой-либо местности замкнутой руководящей группы невозможно справедливое обеспечение прав граждан. Ибо другие, так называемые, демократические партии играют роль некоего декорума, они представлены на высшем уровне - в центре и провинциях, при их малочисленности их практически нет на местах - в уездах и волостях. Многие случаи беззаконий и злоупотреблений местной власти просто неизвестны центральному руководству, которое поэтому узнает о них только в случае возникновения стихийных волнений масс, недовольных произволом местных чиновников.

В настоящее время существование авторитарного режима не исключает широкого и серьезного обсуждения любой проблемы. Но оно прекращается после того, как первое лицо решение принимает окончательно. Серьёзным недостатком современной китайской бюрократической машины является невозможность оспаривать решение, принятое первым лицом. Его мнение, представленное наверх, выдается за точку зрения всего представляемого им коллектива.

Другая серьёзная проблема, которая существует в настоящее время в Китае, - увеличение в политической жизни роли так называемых "новых китайцев", то есть людей, разбогатевших в период реформ, многие из них либо связаны с партийно-государственными чиновниками, либо в прошлом сами являлись таковыми. На рубеже столетий в одном из "левых" журналов были приведены ужасающие цифры об обогащении работников партийно-государственного аппарата. Естественно, что представители этого социального слоя хотят быть членами коммунистической партии и через своё членство в ней оказывать влияние на ее политику, по крайней мере, на данном этапе на местах .

Конечно, нынешняя внутренняя и международная обстановка прежде всего глобализация требует отказа от многих положений марксизма, которые устарели и уже не работают. Однако у рядовых китайцев неизбежно возникает вопрос: какова конечная цель осуществляемой в настоящее время модернизации - справедливость для всех членов общества или только для некоторой его части. На этот вопрос постоянно приходится отвечать современной китайской бюрократии, прежде всего, ее представителям на местах. Адекватный ответ заключается в их умении решать возникающие проблемы в соответствии с потребностями и запросами масс. Только в этом случае возможно дальнейшее движение китайского общества по пути модернизации.

3. Генезис российской бюрократии

Возросшая сложность экономических, социальных и идеологических процессов в условиях глобализации и затяжного системного российского кризиса с особой остротой ставит вопрос о состоянии существующих административных структур. Сложившаяся в этой сфере неблагополучная ситуация грозит выйти из-под контроля и привести к тяжелейшим последствиям. В связи с этим представляется необходимым рассмотреть, каков характер и сущность той социальной группы, которая предназначена для квалифицированного выполнения функции управления в обществе, и без которого оно не может существовать, то есть о группе государственных служащих, называемых бюрократией. Обращение к этому вопросу вызвано не столько академическим интересом, сколько остротой и нерешенностью многих проблем российской бюрократии .

Российская бюрократия, помимо общих, "родовых" свойств, присущих любой бюрократии вообще, обладает еще и своими особенными и во многом уникальными чертами, обусловленными историческими и политическими особенностями российской реальности. Понять основные черты и сущность современной бюрократии можно только исследуя её генезис. Поэтому в данной главе предполагается кратко рассмотреть особенности российской бюрократии через призму ключевых, социально и политически значимых исторических событий (эпоха Батыя, Петра I, СССР, эпоха глобализации).

Российское государство возникло не просто в крайне трудных природных условиях, но и почти при немыслимых геополитических обстоятельствах: в течение почти трех веков русские князья изымали из страны значительную часть необходимого продукта и передавали его Орде. На протяжении трех веков страна не могла себя воспроизводить - пустели города, на месте заброшенных полей воцарялись дремучие леса, исчезали целые культурно-исторические районы. И вдруг из этой почти безнадежной ситуации нарождается новое качество - еще не империя в полном смысле слова, но уже государство, нацеленное на то, чтобы стать империей. Как такое могло произойти? Парадоксальным образом имперское государство вырастает именно из экзистенциальных обстоятельств, навязанных Руси ордынским игом. Дело в том, что у Орды не было другого выхода, кроме как выделить одну из княжеских династий - ею стала московская "группировка" - и передать в ее руки функции надсмотрщика и сборщика дани. В обмен на выполнение этих функций Орда наделила выдвинутого ею князя своим политическим авторитетом и военной силой. Это была уникальная по своей значимости услуга. Веками ни одна их княжеских группировок не могла получить решающей победы в междуусобной борьбе за главенство на Руси ввиду примерного равенства сил. И вдруг все решается - одна из династий получает решающий перевес благодаря заключению вынужденного союза с Ордой, и геополитическая ситуация на Руси коренным образом меняется.

Сознание русского управляющего слоя монгольского периода формировалось в очень жёстких условиях, отнюдь не способствующих закреплению инстинкта бережного отношения к подмандатному народонаселению. Надо было любой ценой "отбиться", не потерять голову и сохранить свой ярлык. Именно трёхсотлетнее ордынское иго сформировало антропологический облик российской власти и её элитного сословия.

В XIV-XV вв. страна начала освобождаться от вассальной зависимости. Этот процесс успешно завершился в 1480 г., однако государственная власть в ней вместе с ее управленческим слоем так и осталась самодовлеющим и неподконтрольным народу институтом, который со времен ига привык рассматривать население как свою внутреннюю колонию. Как и прежде, из населения выкачивался ресурс, (т.е. отбирался не только прибавочный продукт, но и часть необходимого), только теперь ресурс, прежде изымавшийся Ордой, шел на имперское строительство и содержание управленческой элиты. Фактически имперская "власть" и руководящая элита в России с довольно раннего времени начали воспринимать себя как отдельный народ, ведущий свое происхождение от поставленной татарами вассальной администрации. Сначала этот "народ" был просто прислугой при Орде. Потом Орда канула в небытие, а "народ-прислуга" занял место завоевателей, став "народом-начальником" .

Российская управленческая система, таким образом, изначально сложилась как система "внутреннего ига". Роль хана и его ставки была унаследована "царем" (позже - императором и его двором - канцелярией), а функции нукеров, нойонов и вассальных князей начали выполняться удельной знатью, затем дворянами, а еще позже - партийно-советской номенклатурой, которая, впрочем, была не чем иным, как очередным изданием дворянства. Формы конкретно-исторического воплощения этой системы несколько раз менялись, но сама ее организационная матрица неизменно воспроизводилась и переходила от одной фазы исторического развития к другой.

Хочется отметить, что российское имперское государство есть до некоторой степени "аномальное" геополитическое образование, которое возникло при особых исторических обстоятельствах за счет внешнего импульса. Империя была поставлена на Руси "сверху" по "законам чрезвычайного времени" и состоялась она без естественного вызревания соответствующих её миссии имперских управляющих элит. Они согласны были "тянуть государево тягло" только из-под палки, поскольку это дело трудное и подразумевающее постоянные ограничения. Со времен Ивана Калиты наша элита стремится выбраться из оков "тягла" и дезертировать в царство вседозволенности. И Смута 1598-1613 гг., главным содержанием которой была "боярская революция", и развернутая операция по дестабилизации монархии, увенчавшаяся революцией 1917 г. и "перестройка", переросшая в "демократическую революцию", неолиберальную реформу и расчленение СССР - все это были этапы "бунта элит" в их многовековом противостоянии имперской самодержавной власти. Существенную лепту в формирование именно таких черт бюрократической элиты внес петровский период истории .

Именно при Петре была создана великолепная и недосягаемая для страны "операционная база" для обслуживания будущей дворянской диктатуры. Его "Табель о рангах" создала бюрократию - слой людей, связанных только интересами чинопроизводства. Он создал свою управительную машину по западным образцам и с обязательным участием иностранцев, от которой, по словам Ключевского, России пришлось похуже, чем от Батыя. Во времена Петра - исключительный бюрократизм разных видов и полное отстранение нации от всякого присутствия в государственных делах делают из якобы "совершенных" учреждений Петра нечто в высокой степени регрессивное, стоящее и по идее, и по вредным последствиям бесконечно ниже московских управительных учреждений. Пётр I, задумавший сразу перенести на русскую землю рационалистическую административную модель западного типа - геометрически строгий порядок, ошеломил всю народную Россию. С линейной строгостью расчерченная столица, линейная чиновничья иерархия о четырнадцати разрядах, ведомственное деление общественной жизни, нарушающее естественно сложившиеся местные горизонтальные связи, - все это соответствовало тому, что М. Вебер впоследствии назовет бюрократической целенаправленностью, но чему явно не хватало витальной подпитки, идущей от самой народной жизни .

В советский период произошло логическое завершение этой бюрократической конструкции. Сформировавшаяся "номенклатура" как новая, "закрытая" группа советского общества - результат полной оторванности "верхов" от "низов", его элементарных интересов. Эта же тенденция, но многократно отягощенная современными российскими проблемами, просматривается и сегодня.

Российская бюрократия унаследовала все признаки советской бюрократии, присовокупив к ней черты, сформированные сильным влиянием глобализации. В российскую действительность был искусственно, иногда насильственно введен целый ряд элементов, которые не соответствовали ни российской, ни иностранной действительности. Глобализация привнесла те черты в процесс формирования бюрократии, которые обусловлены изменившемся подходом сильных государств в их стремлении к мировому господству. Если раньше они делали ставку на завоевание государства, то в настоящее время используют в основном невоенные средства для достижения господства, эксплуатации ресурсов других народов во имя собственного социального благополучия. Прежнее военно-политическое противоборство стало постепенно трансформироваться в иные сферы борьбы, прежде всего в общественно-психологическую. Победа здесь позволяет достигнуть тех же целей, что и победа в открытой вооруженной борьбе. А средством достижения целей становится формирование в странах-жертвах мафиозно-бюрократической элиты. На процессы формировании компрадорской бюрократии накладывают свой отпечаток и новые информационные технологии, и тесно связанные с ними вопросы подготовки управленческих кадров нового мирового порядка .

Уже сегодня влияние глобализационных процессов достаточно сильно сказывается на бюрократии, поэтому необходимо обратить особое внимание на качества современной бюрократии. Когда российские государственные институты, в силу осуществления либерального тезиса о "минимальном государстве" и по мере развития системного кризиса, уходят из-под контроля общества, то такое общество объективно начинает платить настоящую коррупционную дань корпоративным группам, действующим от имени государства. В России эта ситуация настолько обострилась, что здесь уже более десяти лет существует фактическое двоевластие. С одной стороны, официальный режим, с другой стороны - "коррупционная властная система".

Совершенно очевидно, что начатые в России радикальными либералами верхушечные реформы были отторгнуты значительной частью населения страны. Эти реформы раскололи общество на две неравные части, преследующие несовместимые цели. Составной частью "верхнего" слоя общества является государственный аппарат, который возрос в невиданных масштабах. Так, "в нынешней демократической России с населением почти вдвое меньше, чем в СССР, и с 25% оставшейся госсобственности в экономике чиновничий аппарат всех уровней вырос вдвое по сравнению с числом чиновников во всем тоталитарном СССР. При Сталине госаппарат насчитывал 532 тысячи человек, при Горбачеве - 632 тысячи: при Ельцине и Путине - миллион с четвертью". Никогда прежде бюрократический аппарат не поглощал ресурсы общества столь масштабно, как сейчас .

Профессор Е.Д. Богатырёв отметил, что одна из ключевых проблем современной России - сохранение "индустриальной" административной системы, не соответствующей требованиям эпохи информационного общества. Г.Н. Долгова указала на два основания - политическое и экономическое. Первое состоит в том, что политические институты, режим власти, традиции общества абсолютно не препятствуют разрастанию бюрократических структур на всех уровнях, а нередко даже способствуют этому процессу. Демократические институты слабы для эффективного противодействия бюрократии, тем более что при существующей централизации управления государством реальных рычагов для такого противодействия у большинства институтов просто нет. Экономическое основание заключается в том, что в современной России чиновником быть выгоднее, чем кем-либо еще. Персональная ответственность как мера оценки и тем более наказания в системе отечественного государственного управления на протяжении уже многих лет практически не используется. Такая бюрократия не сотрудничает с демократией, а напротив, подавляет демократические институты, принципы и ценности .

Следующий аспект формирования бюрократии в эпоху глобализации необходимо рассмотреть в соотнесении с общественно-политическими моделями развития. Бюрократия, сложившаяся в эпоху классического капитализма и преследующая свои корпоративные интересы, заинтересована в консервации властных позиций узкой группы людей, находящихся на вершине административной иерархии. Поэтому для бюрократии неприемлемо появление постиндустриального общества, которое начало складываться на Западе и о создании которого стали говорить в России, ибо оно объективно требовало превращения формальной демократии в реальную "демократию участия".

Выход из создавшейся ситуации многие ученые и политики видят в передаче функций, которые ранее выполнялись бюрократическим аппаратом, самим гражданам или негосударственным организациям, в стремлении развивать самоуправление, то есть предпринимаются попытки возрождения определенных принципов, которые успешно применялись в истории России.

Отдельно хотелось бы рассмотреть проблему лоббизма, которая в России, по сути, является частью коррупции. В нашей стране демократическая политическая система формировалась в эпоху криминальной приватизации, в условиях духовного кризиса, социальной и экономической деградации общества, отсутствия в стране элементов гражданского общества. В такой ситуации возникший российский лоббизм как неформальный политический институт имел криминально-коррупционный оттенок. За модным словом "лоббизм" в высших институтах власти страны шла ожесточенная борьба главным образом внутри политических институтов, за доступ к ресурсам, дележу бывшей государственной собственности страны. Именно тогда формирующаяся российская модель неформального института лоббизма становилась фактором коррумпирализации политического процесса. Именно тогда сложились некоторые характерные черты функционирования политической системы современной России, которые определили характер российской модели лоббизма.

Можно сказать, что российский лоббизм был порождением новой, коррумпированной по своей природе, политической системы и он же сам стал важнейшим фактором системной коррупции политического процесса страны. Конкретно это проявлялось в:

·нарушении принципа разделения властей. В стране до настоящего времени на всех уровнях власти и общества отсутствует уважение к закону;

·выборочном принципе подхода к борьбе с коррупцией. Видимость борьбы с коррупцией государство формирует за счет его борьбы по преимуществу только с низовой коррупцией, с людьми, которые по вине государства живут за чертой бедности;

·дефиците нравственности власти и общества и отсутствии у политического класса исторической ответственности перед страной;

·отсутствии в стране действительно независимого института суда.

Эти и другие факторы при отсутствии в стране федерального закона о регулировании лоббистской деятельности в федеральных и региональных органах государственной власти создавали и продолжают создавать питательную базу для поддержки российской коррупции ресурсами групп давления состоятельных граждан нашей страны .

Заключение

В своей курсовой работе я выяснил, что бюрократия в современном обществе представляет собой не просто безличный инструмент управления, но также и особую социальную группу со своими собственными взглядами и ценностными ориентациями. Идеально-типическая модель рациональной бюрократии не предусматривает такого положения дел, когда корпоративные интересы чиновников получают преобладание над требованиями служебного долга. Тем не менее, анализ типично бюрократических ценностей в работах Вебера свидетельствует о том, что бюрократия нередко действует, исходя из своих собственных групповых интересов, а не интересов той организации, которая использует бюрократический управленческий аппарат.

Российская социология также может многое почерпнуть в арсенале веберовской политической теории. Разработанные Вебером понятия могут успешно использоваться для анализа структур государственного управления в России на различных этапах их эволюции. Обращение к веберовским политическим идеям должно способствовать лучшему пониманию как недавнего прошлого нашей страны, так и современного состояния ее политической системы.

Да и в целом теория рациональной бюрократии продолжает применяться во всём мире, хотя и не в чисто веберовском виде.

Отвечая же на главный вопрос: "Бюрократия - это хорошо или плохо?" можно сказать, что всё хорошо в меру и без полутонов не бывает ничего.

Список использованных источников

1.Барциц И.Н. К новой бюрократии // НГ-Сценарии. - 2009. - 24 ноября.

2.Блау, П. Исследования формальных организаций. - М.: Американская социология, 1972.

.Брянцев И.И., Баранова Л.К., Коррупция как форма теневого лоббизма // Власть. - 2008. №3.

.Буров, В.Г. Китай и китайцы глазами российского учёного. - М.: ИФ РАН, 2000.

.Бюрократия в современном мире: теория и реалии жизни. / Под ред.В.Н. Шевченко. - М.: ИФ РАН, 2008.

.Вебер, М. Хозяйство и общество / Пер. с нем. под научн. ред.Л.Г. Ионина. - М.: ГУ ВШЭ, 2010.

.Владимиров, В.В. Смысл русской жизни. - М.: Алгоритм-ЭКСМО, 2006.

.Гайденко, П.П., Давыдов, Ю.Н. История и рациональность. Социология М. Вебера и веберовский ренессанс. - М.: КомКнига, 2010.

.Гидденс, Э. Социология. - М.: Эдиториал УРСС, 2002.

.Гончаренко О., Демократия в современном мире. Демократия versus бюрократия. Часть 3. Государственное управление в России: антидемократический характер бюрократии // Власть. - 2008. №5.

.Малявин, В.В. Китайская цивилизация. - М.: АСТ, 2003.

.Маркс, К., Энгельс, Ф. Собрание сочинений, 2-е изд. - Т.1. - М.: Госполитиздат, 1955.

.Оболонский, А.В. Бюрократия и государство. Очерки. - М.: Институт государства и права РАН, 1996.

.Панарин А.С. Русская культура перед вызовом постмодернизма. - М.: ИФ РАН, 2005.

.Рыбаков, В.М. Танская бюрократия. - СПб.: Петербургское востоковедение, 2009.

.Соколова, Р.И. Спиридонова, В.И. Государство в современном мире. - М.: ИФ РАН, 2003.

.Солоневич, И.Л. Народная монархия. - М.: Римис, 2005.

.Токвиль, А. Демократия в Америке. - М.: Весь мир, 2001.

Приложение

Приложение 1. Типы легитимного господства по М. Веберу

Легальное господствоТрадиционное господствоХаризматическое господствоКакие правила (нормы) положены в основуРационально-разработанные правилаПатриархальные или сословные нормыГлава системы (тип "господина") Избранное должностное лицо или коллегиальный органМонарх или религиозный советникПророк, военачальник, демагог, лидер и т.п. Источник авторитета главы системыДелегирование на основе принципа большинстваТрадиция или передача по наследствуЭмоциональное доверие к харизматическому лидеруФорма легитимности системыЦелерациональная вера в корректность предписанной системы нормВера в установленный порядок вещейАффективная или эмоциональная вера в особые качества харизматического лидера и выдвигаемые им ценностиДоминирующий тип социального поведенияИнструментальное или целерациональное социальное поведениеТрадиционное социальное поведениеЭмоциональное социальное поведение

Бюрократия - сложное социальное явление. Ее роль в демократической системе неоднозначна. Бюрократия несет в себе угрозу демократической политической структуре и тем политическим деятелям, которые руководят ею. В то же время, могущественная и независимая бюрократия, необходима для предотвращения политической коррупции и для сохранения самих демократических процедур.

Бюрократия (от франц. - канцелярия и греч. - власть), одна из форм осуществления властных функций в усложняющемся обществе, важный элемент механизма и социального регулирования в условиях экспансии публичной власти и роста численности управленческого аппарата.

Поскольку инструкции создаются на базе прецедента, документы, отражающие прошлый человеческий опыт, становятся для бюрократов единственной универсальной мерой, под которую подгоняются текущие дела. Поэтому, даже ясная, как день, действительность, кажется чиновнику иллюзорной по сравнению с действительностью, засвидетельствованной в актах.

Производными обозначенных выше противоречий являются такие характеризующие бюрократизм черты, как некомпетентность и бумажный фетишизм.

Одной из существенных черт бюрократизма является стремление к власти и управления.

Не секрет, что решения различных звеньев управления отражаются в первую очередь на положении членов общества, которые их реализуют. Негативные социальные последствия неэффективных управленческих решений компенсируются также за счет масс, что встречает их естественное противодействие. Отсюда исконное стремление чиновничества не допустить реальных социальных оценок управления и вмешательства в эту сферу широких масс, так как это может привести к разрушению самой системы.

Обозначенные выше противоречивость, внутренняя нестабильность процесса управления вообще, являются, по мере развития, нарастания того или иного противоречия источником повышенной конфликтности социального управления, его бюрократизации.

Анализ труда чиновника-управленца

Результатом труда конкретного субъекта управления выступает управленческое решение, которое и является произведенным товаром (причем, одним из самых ценных). Поскольку бюрократизм отрицательно влияет на отношения общества и институтов социального управления, естественной тенденцией общественной жизни становится невостребованность обществом бюрократического управления, которое может быть ему только навязано.

Бюрократическое управление представляет собой труд, не производящий товара в случае, если:

1. 1. в обществе отсутствуют рынок и товарные отношения;
   2. конкретный труд не создает потребительскую стоимость в виде эффективного управленческого решения.

Полезность субъекта управления для общества определяется по результатам его конкретного труда, а вознаграждается он обществом в соответствии с различными характеристиками абстрактного труда. Это результат углубления процесса разделения труда, усложнения социальных структур общества, управления. Итоги социального управления проявляются спустя какое-то время, деперсонифицируются, не поддаются прямой общественной оценке. Бюрократия стремится организовать условия для опосредованной оценки своего труда , что в свою очередь является одним из источников управленческого формализма.

Идеал чиновничьего регулирования состоит в том, чтобы самим издавать нормативные акты, принуждать общество к их исполнению, не допуская над собой какого-либо контроля . Таким образом, основной политический интерес бюрократии заключается в реализации и защите монопольного отправления ею властных функций в обществе.

Любая система управления в той или иной степени несет в себе элементы бюрократических отношений. Общие интересы бюрократов толкают их друг к другу, понуждая к сотрудничеству. В результате возникает бюрократическая система управления. В условиях, когда бюрократическим отношениям угрожает опасность, осознанный корпоративный интерес бюрократии принимает форму защиты бюрократической системы управления.

До тех пор, пока существует государственная власть, будет существовать и бюрократизм . В этом нет ничего катастрофического, так как в конечном счете фактором, определяющим жизнеспособность управленческой системы, является степень ее бюрократизации, а это величина непостоянная. Исторический опыт развития государственно-политических систем показывает, что общество тяготеет к динамичным, подвижным формам управления не только противостоящим, но и сосуществующим с бюрократическим консерватизмом.

Длительный опыт борьбы с бюрократизмом, накопленный в нашей стране, показывает, что имели место многочисленные попытки улучшить бюрократизированное управление вместо того, чтобы его дебюрократизировать. Это самый простой, но малопродуктивный путь, ибо объявив несколько миллионов чиновников бюрократами и, воздействуя на них различными средствами, общество вряд ли покончит с бюрократизмом. Гораздо сложнее выработать политику, направленную на формирование новых отношений между сферой управления и широкими массами трудящихся.

В самом обобщенном виде система мер дебюрократизации включает восстановление и развитие основных функций саморегулирования общества. Это:

• • оптимально сбалансированное разгосударствление собственности, ее подлинное обобществление, а следовательно, и возвращение значительной части властных функций трудящимся;
  • внедрение рыночных регуляторов управления, что позволит начать поиск сочетания стихийного и сознательного в механизме управления, сообщение этой сфере устойчивых потенций саморегулирования;
  • демократизация всех сторон жизни общества; свободное волеизъявление социальных слоев и групп, возможность их участия в формировании концепции управления.

Таким образом, бюрократизм включает в себя следующие компоненты:

1. 1. в политическом плане - чрезмерное разрастание и безответственность ;
   2. в социальном - отчуждение этой власти от народа;
   3. в организационном - концелярская подмена содержания формой;
   4. в морально-психологическом - бюрократическая деформация сознания.

Бюрократизм имманентен сложившейся у нас административно-командной системе, которая зиждется на презумции всесилия государственной власти, способной якобы решить любую политическую, экономическую, идеологическую задачу, если решение будет своевременно принято и должным образом исполнено. Отсюда гиперболизация роли управленческих структур, исключающая возможность контроля за ними со стороны гражданского общества и неизбежно превращающая бюрократизм по сути в тотальное явление.

Бюрократия как социальная группа

Пожалуй, наиболее сложной проблемой практической борьбы с бюрократизмом является выделение собственно бюрократа из массы чиновников-управленцев.

Представляется, что самый надежный признак бюрократа - это низкий уровень общественной эффективности его деятельности . По мере замещения общественного интереса корпоративным, эффективность труда чиновника падает, им производится все меньше потребительских стоимостей в виде необходимых для общества управленческих решений. В то же время, бюрократия стремится полностью подчинить себе вопросы распоряжения средствами производства, так как это главное условие реализации властной функции в обществе. Однако, отчуждая эту функцию от трудящихся, чиновничество в силу иррациональности мира, в котором оно живет, не может стать истинным хозяином средств производства. Возникает бесхозяйственность, эффективность общественного производства падает. Это верный признак бюрократических извращений в управлении.

Отрывая функции распоряжения собственностью от реальностей ее существования, от экономической жизни, бюрократия делает хозяйственный процесс практически неуправляемым. Это провоцирует появление и развитие параллельных, компенсирующих механизмов хозяйственного управления, чаще всего неподконтрольных бюрократии, постепенно занимающих ее политическую нишу в обществе. Обычно это удается сделать теневой экономике, наибольшая активность которой в борьбе за средства производства сопутствует, как правило, кризису бюрократической системы

Управленческие структуры связаны ответственностью различных своих звеньев по отношению друг к другу, это ответственность бюрократическая - ответственность бюрократов друг перед другом . Управление в интересах общества подразумевает ответственность чиновника перед обществом. Бюрократическое же управление, как показывает опыт, характеризуется безответственностью по отношению к обществу.

Как правило, развитые бюрократические институты управления формируют изощренные механизмы безответственности:

• • распыление полномочий,
  • бесчисленные визирования и согласования как прямой результат превращения любого работника, даже самого высокого ранга, в послушного подчиненного.

В этих условиях интересы чиновника все меньше и меньше зависят от общественной оценки и ответственности, а в обществе широкое распространение получают безответственность, формализм, администрирование, “непогрешимость” бюрократа. Потенции такого управления ориентируются прежде всего на внутренние закономерности функционирования аппарата, далекие от реальной жизни. Бюрократия считает самое себя конечной целью.

Как результат внутренней замкнутости процессов управления, обособленности бюрократа и структур управления, в общественной жизни утверждается ведомственность, местничество, личный протекционизм, взятка.

Конкретизируя сказанное выше, по-видимому, можно выделить:

1. 1. “Вынужденный” (иногда его называют патерналистский) бюрократизм - формируется помимо воли конкретного работника-управленца, когда имеются концептуальные изъяны в самой системе управления. Являясь частью такой системы, управленец, искренне желая принести пользу, не может этого сделать, даже будучи высококвалифицированным специалистом.
   2. “Сознательный” бюрократизм - возникает на основе специфических интересов чиновничества. Его носители знают, что делают и составляют на сегодняшний день грозную, хорошо организованную силу. Это и есть собственно бюрократия, деятельность которой во все времена оказывала разрушительное воздействие на общество.

Вырисовывается следующий обобщенный социально-политический портрет бюрократа, который:

• • специализируется на управлении, сосредоточивая в своих руках рычаги управления и принуждения, стремится к господству государственной формы управления, с которой себя отождествляет;
  • подменяет общественно необходимое управление бюрократическим формализмом;
  • занимает привилегированное положение в обществе, обособляется от масс, стоит над ними;
  • реализует корпоративные интересы, не совпадающие с общественными и за счет общественных;
  • стремится к монополизации функций распоряжения общественной собственностью и властных функций; организует условия собственной бесконтрольности со стороны общества;
  • “генерирует” такие антиобщественные явления, как карьеризм, волюнтаризм, местничество, бумажный фетишизм, личный протекционизм, волокиту и др., чем резко снижает эффективность управления в целом.

Таким образом, бюрократия - это особый замкнутый слой лиц, противопоставляющий себя обществу, занимающий в нем привилегированное положение, специализирующийся на управлении и монополизирующий с целью реализации своих корпоративных интересов властные функции в обществе.

Отрицательные стороны бюрократии устраняются законодательным путем. При любой государственной службе могут быть злоупотребления, деградация ее положительной сути. Поэтому законодательство должно предусмотреть от злоупотреблений. К ним относятся:

• • четкое распределение дел между различными ведомствами;
  • порядок назначения или выборов государственных служащих;
  • снятие социальных ограничений при поступлении на государственную службу;
  • контроль сверху за каждой управленческой должностью и функцией;
  • проверка квалификации при приеме на службу и повышение квалификации в ходе ее прохождения;
  • определенные моральные требования и надлежащее политическое воспитание государственных служащих;
  • материальное обеспечение служащих должностными окладами и другими благами;
  • оптимальное соотношение гласности и секретности в государственной службе и охране государственной тайны;
  • обеспечение на службу в государственном аппарате независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, отношения к религии и местожительства;
  • деполитизированность служащих.

Государственная служба в цивилизованных странах строится и функционирует с учетом этих гарантий от злоупотреблений.